Anne-Marie Klijn en Chanym Alekperova gaan in op het bericht dat demissionair minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hugo de Jonge, een deel van de nieuwe bouwtoezichtwet later laat ingaan.
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is voorzien op 1 januari 2024.
Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen en het begrip bouwwerk
Op de website van de Rijksoverheid staat voor de bouwconsument op een eenvoudige wijze uitgelegd waar de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (“Wkb”) publiekrechtelijk over gaat. De privaatrechtelijke kant wordt in de video niet uitgelegd. Daarbinnen is sprake van een zwaarder aansprakelijkheidsregime, een versterkte waarschuwingsplicht en de verplichting tot verschaffing van een overdrachtsdossier bij aanneming van een bouwwerk. Over wat precies een bouwwerk in het publiekrecht is, bestaat veel rechtspraak en werd vaak de volgende definitie gehanteerd: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Dat deze definitie discussie kan opleveren, valt af te leiden uit de uitspraak van de Raad van State in april 2014 waarin hoe en waarom er wordt overwogen of een bewoond schip, verbonden aan een kade en niet meer zelfstandig kunnend varen, wel of niet als bouwwerk moest worden aangemerkt. De discussie hierover heeft geleid tot de Wet verduidelijking voorschriften woonboten.
Onder de Omgevingswet zal een aangevulde definitie voor het begrip bouwwerk gaan gelden: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.”
Uit de bepalingen die in het Burgerlijk Wetboek zijn opgenomen (boek 7) volgt niet dat aansluiting zal worden gezocht bij het publiekrecht. Wel is in Kamervragen daar enigszins aan gerefereerd. In ieder geval lijkt er een zekere overeenstemming te zijn dat in de wegenbouw werken worden gemaakt die geen bouwwerk zijn en dus niet met het verzwaarde aansprakelijkheidsregime te maken hebben. Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in 2017 dat een paalmatras (een fundering van palen met daarop een gewapende aardebaan) onderdeel uitmaakt van het aanleggen van een weg en in zoverre niet los van de weg kan worden gezien, en daarom niet als bouwwerk wordt aangemerkt. De Afdeling heeft eerder overwogen in onder meer de uitspraak van 1 april 2019 dat een verharding (een weg) geen bouwwerk is. Anderzijds kan een zekere begrenzing worden gevonden in art 7ab van de Wkb waar is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur categorieën bouwwerken worden aangewezen ten aanzien waarvan het bouwen wordt onderworpen aan een instrument voor kwaliteitsborging.
Motie tot uitstel van de Wkb
Op 11 juli 2023 is een motie in de Eerste Kamer ingediend tot uitstel van de gehele Wkb. De motie had de volgende inhoud:
> stelt vast dat er mogelijk te weinig kwaliteitsborgers zijn om na 1 januari 2024 consumenten en andere opdrachtgevers bij nieuw- en verbouw te helpen, zoals dan volgens de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen verplicht is;
> dat mede daardoor vertraging in de bouwopgave kan plaatsvinden en de kosten voor consumenten ongewenst hoog kunnen worden;
> constateert dat de regering niet bereid is, volgens ook voorstellen van onder andere de Raad van State in een terugvaloptie te voorzien;
> constateert tevens dat er nog geen handhavingskader voor gemeenten is voor opleveringdossiers;
> verzoekt de regering invoering van de Wkb op te schorten tot deze problemen zijn opgelost.
Deze motie is aangenomen na stemming bij zitten en opstaan. Omdat de Minister had gezegd de motie misschien niet uit te voeren hoewel deze royaal was aangenomen, werd hem gevraagd om voor het eind van het reces een brief te sturen over hoe hij de in de motie genoemde problemen gaat oplossen. D66, CDA, VVD, SGP en ChristenUnie stemden tegen, met als stemverklaring dat bijvoorbeeld de afgelopen jaren in commissieverband zorgvuldig overleg heeft plaatsgevonden over invoering van de Wkb. Dat overleg heeft volgens hen reeds geleid tot aanpassingen en gefaseerde invoering. Daarnaast is eerder overeengekomen dat de wet zou beginnen met alleen gevolgklasse 1, en zijn monitoring en evaluatie reeds afgesproken. Wat gevolgklasse 1 inhoudt is in artikel 1.43 van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen uitgewerkt en hebben we nader toegelicht in een eerder blog.
Hoewel op de website van de Eerste Kamer nog vermeld staat dat de Eerste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken op 26 september 2023 de brief van de Minister van 17 juli 2023 beoogt te bespreken ter beantwoording van de motie Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, is nu toch al uitstel aan de orde. Het fd. kopte op 11 september 2023: “De Jonge laat deel bouwtoezichtwet later ingaan“.
Invoering en overgangsregeling Wkb
In de brief van 17 juli 2023 stelde De Jonge dat veel initiatiefnemers reeds vergunningaanvragen hebben lopen of nog gaan indienen vóór 1 januari. Gezien de nodige voorbereidingstijd voor een aanvraag valt volgens de Minister te verwachten dat in de eerste maanden een beperkt beroep zal worden gedaan op kwaliteitsborgers voor nieuw op te starten trajecten. Middels een uitvraag is gebleken dat bij in totaal 24 bedrijven per 1 januari aanstaande 500 FTE beschikbaar kunnen worden gemaakt voor kwaliteitsborging.
In de brief verduidelijkte de Minister dat in de Wkb gekozen is voor zogenoemde eerbiedigende werking. Dat houdt in dat op aanvragen die worden gedaan vóór 1 januari 2024 het huidige recht van toepassing is. Hiermee worden extra invoeringslasten beperkt voor initiatiefnemers die al verder zijn in de voorbereiding van hun bouwprojecten. Initiatiefnemers van projecten kunnen zelf ‘kiezen’ of ze een vergunningaanvraag voor 31 december 2023 indienen of een bouwmelding doen op of na 1 januari 2024. Voorts stelde de Minister in zijn brief dat gemeenten onder de Wkb het bevoegd gezag voor toezicht en handhaving blijven. Ter ondersteuning van de gemeenten ontwikkelt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (“VNG”) een handhavingskader die gemeenten kunnen gebruiken om hun handhavingsbeleid vorm te geven. In het overleg met de Kamer is voorts toegezegd dat het Ministerie samen met de VNG werkt aan een handhavingskader voor die gevallen die onder de Wkb tot potentiële onduidelijkheid leiden.
Desalniettemin heeft De Jonge op 11 september 2023 per brief aan de Eerste Kamer aangekondigd om gehoor te geven aan de zorgen van de sectororganisatie Bouwend Nederland. Hierdoor wordt er een knip aangebracht in de wet: de ingangsdatum van de Wkb voor nieuwbouw blijft ongewijzigd, maar voor verbouwingen, die meestal worden uitgevoerd door kleinere bedrijven, wordt de invoering van kwaliteitsborging met zes maanden uitgesteld, mits te zijner tijd op basis van onafhankelijke toetsing duidelijk is dat er voldoende kwaliteitsborgers beschikbaar zijn en er geen andere signalen zijn die belemmerend werken. Tot de datum van 1 juli 2024 zullen gemeenten vergunningplichtige verbouwactiviteiten dus nog in behandeling blijven nemen.
Handhaving en toepassing Wkb: een knip en verheldering beleid
In zijn brief van 11 september beantwoordt de Minister voorts vragen van leden van de Eerste Kamer, onder meer over het handhavingskader dat de VNG op zal stellen en dat gemeenten kunnen gebruiken om hun handhavingsbeleid vorm te geven. Daarbij valt te denken aan hoe om te gaan met bepaalde strijdigheden, illegale bouwactiviteiten, illegaal gebruik en, specifiek op handhaving van met de Wkb samenhangende strijdigheden, zoals starten met de bouw zonder bouwmelding en ingebruikname van een bouwwerk zonder gereedmelding.
In het geval dat een kwaliteitsborger geen gereedverklaring kan afgeven omdat er (nog) afwijkingen zijn van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), zal de kwaliteitsborger hiervan melding moeten maken bij het bevoegd gezag op grond van strijdigheid met regelgeving. De gemeente is in principe gehouden aan handhaving. Het bevoegd gezag kan in de beoordeling van de strijdigheid gebruik maken van de informatie van de kwaliteitsborger, maar kan ook (aanvullend) zelf waarnemen. Het is aan het bevoegd gezag om de handhavende taak vorm te geven. Dit handhavingsproces verloopt volgens de gebruikelijke regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zoals ook nu het geval is op basis van de concrete situatie. De brief besluit met de bevestiging van de Minister van het opschorten met zes maanden van de inwerkingtreding van de Wkb voor verbouwactiviteiten tot 1 juli 2024. Tevens spreekt hij opnieuw zijn overtuiging uit dat alle randvoorwaarden zijn geschapen voor een zorgvuldige en verantwoorde invoering per 1 januari 2024 van de kwaliteitsborging voor nieuwbouw.
Wij zijn echter overtuigd dat er, ondanks de knip in de Wkb, met de inwerkingtreding van zowel de Omgevingswet als de Wkb heel wat nieuwe vragen beantwoord zullen moeten worden in 2024.