Onder de Omgevingswet meer ruimte voor oudere onderzoeken?

In het omgevingsrecht moeten besluiten worden gebaseerd op uiteenlopende onderzoeken, waarvan de uitkomsten doorgaans bepalend zijn voor de vraag of een ontwikkeling doorgang kan vinden. Het opstellen van dergelijke onderzoeken kan als belastend worden ervaren voor betrokken partijen. Daarom is het van belang om op de hoogte te zijn van de houdbaarheidsdatum van onderzoeken en wanneer men er toch echt aan moet geloven om een nieuw onderzoek te moeten laten uitvoeren. Vandaar de vraag; hoe lang zijn onderzoeken in het omgevingsrecht houdbaar? En hoe wordt dit geregeld onder de Omgevingswet?

In dit blog gaan Jan Wassink en Anne-Marie Klijn in op deze vragen. Daarbij wordt in het bijzonder ingegaan op de houdbaarheid van onderzoeksgegevens onder het huidig recht en onder de Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking zal treden. Zie voor de meest actuele ontwikkelingen in het kader van de inwerkingtreding van de Omgevingswet ons eerdere blog.

De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik moeten maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. De Omgevingswet treedt in werking op 1 januari 2024.

Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 8 minuten

De houdbaarheid van onderzoeksgegevens onder huidig recht

De hoofdregel is dat een bestuursorgaan, bij de voorbereiding van een besluit in het kader van het zorgvuldigheidsbeginsel, de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.^[1]Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3,  p. 5. In beginsel moeten onderzoeken en onderzoeksgegevens in het omgevingsrecht zo actueel mogelijk zijn. Te frequente actualisatie van onderzoeken, in de periode van de aanvraag en het ontwerpbesluit of tussen het ontwerpbesluit en het definitieve besluit, kan tot (extra) hoge administratieve lasten en kosten leiden. Daarom is een houdbaarheidsbepaling geïntroduceerd. Daarmee wordt voorkomen dat besluitvorming tijdens de voorbereidingsprocedure telkens wordt ‘ingehaald’ door nieuwe (input)gegevens en herberekeningen. Het voortdurend rekening (moeten) houden met nieuwe gegevens is een belangrijke oorzaak van vertraging in de besluitvorming. Ook leidt het voortdurend actualiseren van onderzoeksgegevens of -methoden tot extra besluitvormingskosten. Daarom heeft de wetgever het nodig geacht om ter nuancering van de hoofdregel uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, een soort positieve houdbaarheidsbepaling voor onderzoeken en onderzoeksresultaten in het omgevingsrecht op te nemen.^[2]Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 546 & Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3,  p. 4-6.

Binnen het omgevingsrecht is een veelheid aan artikelen te vinden die bepalen hoe actueel de onderzoeksresultaten uit een onderzoek moeten zijn. Zie ter illustratie bijvoorbeeld artikel 3.1a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, artikel 13.5 Wet milieubeheer, artikel 12 Tracéwet en artikel 3.1.1a Besluit ruimtelijke ordening.^[3]Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 546 en voetnoot 240. De strekking van deze houdbaarheidsbepalingen is nagenoeg identiek.

de ‘kan-bepaling’

In deze artikelen wordt bepaald dat een bevoegd gezag zich bij omgevingsrechtelijke besluitvorming in ieder geval kan baseren op gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Dat betekent dat dergelijke onderzoeken en onderzoeksgegevens in ieder geval voldoende actueel kunnen worden geacht om ten grondslag te liggen aan de besluitvorming van een bevoegd gezag. Let wel, het gaat hierbij alleen om de ouderdom maar niet automatisch ook over de juistheid van de gegevens. Daarbij is van belang dat het gaat om een zogenoemde ‘kan-bepaling’. Dat betekent dat een bevoegd gezag moet beoordelen of gebruik wordt gemaakt van de houdbaarheidsbepaling. Anders dan soms wordt gedacht, betekent het feit dat een onderzoek dat jonger is dan twee jaar niet per definitie dat het onderzoek voldoende actueel is. De aard van een besluit kan namelijk met zich brengen dat het onontkoombaar is dat een onderzoek dat jonger is dan twee jaar alsnog geactualiseerd moet worden.^[4]Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3,  p. 5-6. Het staat het bevoegd gezag daarnaast altijd vrij nieuwe gegevens te gebruiken (conform de hoofdregel van artikel 3.2 Algemene wet bestuursrecht). De houdbaarheidsbepaling heeft niet de bedoeling om de bestaande rechterlijke bevoegdheid om de beoordeling van aan een besluit ten grondslag gelegde gegevens te wijzigen of in te perken.

Ten aanzien van onderzoeken in het kader van Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten geldt enkel de voorwaarde dat onderzoeken voldoende actueel moeten zijn.^[5]Zie bijvoorbeeld ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:194, r.o. 16.2. Voor natuuronderzoeken is dus geen periode opgenomen, waarbij de onderzoeken in ieder geval voldoende actueel worden geacht.

Onderzoeken ouder dan twee jaar

Als onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar zijn, betekent dat nog niet dat ze niet langer actueel zijn. Zo is het vaste jurisprudentie, in het kader van artikel 3.1.1a Besluit ruimtelijke ordening, dat een onderzoek ouder dan twee jaar mag zijn zolang het onderzoek niet zodanig is verouderd, dan wel dat zich na de totstandkoming van het onderzoeksrapport zodanige ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan, dat dit onderzoek niet in redelijkheid aan het besluit tot vaststelling van het plan ten grondslag kan komen te liggen.^[6]ABRvS 14 oktober 2021,ECLI:NL:RVS:2021:2302, r.o. 10 & ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, r.o. 13.2

Ten aanzien van omgevingsvergunningen heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de “Afdeling“) op 22 maart 2023 overwogen dat het gebruik maken van een onderzoek dat niet ouder dan twee jaar is, in wezen geen nadere motivering of rechtvaardiging behoeft. Bij onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar, kunnen het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel met zich brengen dat gemotiveerd moet worden waarom gebruik wordt gemaakt van de betreffende onderzoeken. De Afdeling oordeelde dat een dergelijke motivering in beginsel alleen nodig is wanneer belanghebbenden stellen dat er gewijzigde feiten en omstandigheden hebben opgetreden of een bevoegd bestuursorgaan uit zichzelf behoefte voelt het gebruik van een onderzoek te verantwoorden.^[7]ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1148, r.o. 4.1.

Houdbaarheid van onderzoeksgegevens onder de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet keert de systematiek uit het huidig recht grotendeels terug. In het nieuwe artikel 16.5 Omgevingswet wordt voortgebouwd op de bestaande wetgeving. Het verschil met de huidige wetgeving is gelegen in de omstandigheid dat de veelheid aan artikelen in verschillende wetten en besluiten wordt geïntegreerd in een enkel artikel. Dit artikel wordt vervolgens van toepassing verklaard voor het gehele omgevingsrecht.^[8]Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 546.

Inhoudelijk lijkt artikel 16.5 Omgevingswet niet af te wijken van de huidige systematiek ten aanzien van de houdbaarheidsbepalingen. Dit heeft de wetgever overigens ook niet beoogd. Volgens de wetgever is het de bedoeling dat artikel 16.5 Omgevingswet de bepalingen uit de bestaande wetgeving louter iets verduidelijkt.^[9]Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 546. Dit heeft de wetgever gedaan door een tweede en een derde lid aan het artikel toe te voegen. In het derde lid brengt de wetgever tot uitdrukking dat de uitzondering voor natuurvergunningen gehandhaafd blijft. Daar geldt geen algemene houdbaarheidsdatum.

In het tweede lid brengt de wetgever het uitgangspunt tot uitdrukking dat ook gebruik kan worden gemaakt van onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar als wordt onderbouwd dat de gegevens nog actueel zijn. Hoewel de wetgever veronderstelt dat er geen inhoudelijke veranderingen teweeg worden gebracht, lijkt dit tweede lid mogelijk toch meer ruimte te bieden voor een bevoegd gezag om sneller een onderzoek dat ouder is dan twee jaar als voldoende actueel aan te merken. Dit tweede lid luidt als volgt: “Bij het nemen van besluit op grond van deze wet kan ook gebruik worden gemaakt van gegevens uit rapporten die bij de vaststelling van het besluit ouder zijn dan twee jaar als wordt onderbouwd dat de gegevens nog actueel zijn.” Deze bewoording vindt zijn oorsprong in een amendement uit 2015, waar dit tweede lid is toegevoegd aan artikel 16.5 Omgevingswet.^[10]Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 149.

Hoe oud is actueel?

Zoals eerder gebleken betreft de houdbaarheidsbepaling onder zowel het huidig recht als onder de Omgevingswet een ‘kan-bepaling’. Het gaat om een discretionaire bevoegdheid, wat met zich meebrengt dat een bevoegd gezag moet beoordelen of van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Doordat in artikel 16.5 lid 2 Omgevingswet expliciet is opgenomen dat onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar ook voldoende actueel kunnen zijn, lijkt de Omgevingswet bestuursorganen meer ruimte te bieden om onderzoeken die niet ouder dan twee jaar zijn, per definitie als voldoende actueel aan te merken. Het is immers aannemelijk dat, door de expliciete bewoordingen van artikel 16.5 lid 2 Omgevingswet, een bevoegd gezag bij de beoordeling of gebruik wordt gemaakt van de houdbaarheidsbepaling, meer ruimte zal zien om zowel onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar als oudere onderzoeken, als voldoende actueel aan te merken.

Conclusie

Strikt genomen volgt er uit de wet geen ‘houdbaarheidsdatum’ voor onderzoeken en onderzoeksgegevens ter onderbouwing van een omgevingsrechtelijk besluit. Dit neemt niet weg dat onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar in ieder geval als voldoende actueel kunnen worden aangemerkt door een bevoegd gezag. Wanneer een onderzoek ouder dan twee jaar is, zal doorgaans moeten worden gemotiveerd waarom dit onderzoek nog voldoende actueel is. Onder de Omgevingswet lijkt er inhoudelijk weinig te veranderen ten opzichte van de bestaande systematiek in het kader van de houdbaarheid van onderzoeken. Het verschil tussen de bestaande wetgeving en de Omgevingswet lijkt voornamelijk te zijn gelegen in de omstandigheid dat alle bestaande bepalingen worden geïntegreerd in een enkel artikel dat voor het hele omgevingsrecht van toepassing wordt verklaard.

Het is wel de vraag wat het effect van artikel 16.5 Omgevingswet zal zijn voor de praktijk. De wetgever heeft er namelijk voor gekozen om het tweede lid van artikel 16.5 Omgevingswet aldus te verwoorden, dat een bevoegd gezag zich wellicht eerder in de gelegenheid ziet om een ouder onderzoek als voldoende actueel aan te merken. De praktijk zal moeten uitwijzen of het accent onder de Omgevingswet daadwerkelijk zal verschuiven.

---