Wijzigingsbevoegdheid in strijd met Europese Dienstenrichtlijn en het zorgvuldigheidsbeginsel

Erwin Noordover en Homeira Patang van NewGround Law bespreken de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “Afdeling“) over het bestemmingsplan “Cityplan Heerlen”. De daarin opgenomen wijzigingsbevoegdheid om de maximaal toegestane winkeloppervlakte van 12.000 m2 te verminderen tot 8.000 m2 is in strijd met de Dienstenrichtlijn en het zorgvuldigheidsbeginsel.

Dit blog werd gepubliceerd door Vastgoedjournaal | Leestijd: 4 minuten

De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Gekoerst wordt op een inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024.

Wat was er aan de hand?

Met het bestemmingsplan “Cityplan Heerlen” werd het aantal toegestane vierkante meters aan winkels en kantoren in de binnenstad verminderd tot 12.000 m2. Verder bevat het bestemmingsplan een zogenoemde wijzigingsbevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders (hierna: “B&W“)om de toegestane winkelvloeroppervlakte van 12.000 m2 te verminderen tot maximaal 8.000 m2, indien het gebruik van een deel van het gebouw ten behoeve van detailhandel gedurende een periode van minimaal 3 jaar is gestaakt en een verleende, maar nog niet benutte, omgevingsvergunning voor het (ver)bouwen van een winkel voor dat deel van het gebouw is ingetrokken.

Onder andere de eigenaar van het vastgoed dat beperkt werd in het aantal vierkante meters ging in beroep tegen het bestemmingsplan. Deze eigenaar krijgt van de Afdeling gelijk wat betreft de strijdigheid van de wijzigingsbevoegdheid met de Europese Dienstenrichtlijn.

De Europese Dienstenrichtlijn

Artikel 15 van de Europese Dienstenrichtlijn verplicht lidstaten te onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van niet-discriminerende eisen. Deze niet-discriminerende eisen moeten vervolgens voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid, evenredigheid en het discriminatieverbod.

In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het “Hof“) van 30 januari 2018, heeft het Hof geoordeeld dat artikel 15 van de Dienstenrichtlijn rechtstreekse werking heeft. Dit betekent dat in een concrete situatie rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is met het oog op wat er is aangevoerd. Het Hof heeft ook geoordeeld dat de activiteit “detailhandel in goederen” gekwalificeerd kan worden als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn, zodat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Verder heeft het Hof voor recht verklaard dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn ook van toepassing zijn op een zuiver interne situatie waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling acht het terugbrengen van het maximum naar 12.000 m2 in overeenstemming met de eisen van de Dienstenrichtlijn, aangezien de gemeente cijfermatig de forse leegstand in het kernwinkelgebied van de binnenstad heeft onderbouwd. De Afdeling oordeelt echter dat de wijzigingsbevoegdheid voor vermindering van het winkelvloeroppervlakte niet voldoet aan het vereiste van evenredigheid, zoals opgenomen in artikel 15, derde lid, onder c van de Dienstenrichtlijn. De gemeenteraad heeft namelijk niet deugdelijk gemotiveerd dat deze wijzigingsbevoegdheid geschikt is om het beoogde doel, te weten het tegengaan van leegstand en het verbeteren van de leefbaarheid, te bereiken en niet verder gaat dan nodig is. De onderbouwing mist namelijk specifieke gegevens hiervoor. Beperking van winkelaanbod mag, mits specifiek genoeg onderbouwd.

Onder de Omgevingswet verdwijnt de wettelijke wijzigingsbevoegdheid uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Omgevingswet introduceert een algemene delegatiemogelijkheid voor de gemeenteraad om het college van B&W de bevoegdheid te geven om delen van het omgevingsplan te wijzigen. Delegeren kan middels een delegatiebesluit. Het delegatiebesluit geeft B&W de bevoegdheid om, binnen de in het besluit aangegeven grenzen en voorwaarden, delen van het omgevingsplan in of aan te vullen of te wijzigen. Met het delegatiebesluit kan feitelijk hetzelfde worden bewerkstelligd als met de wijzigingsbevoegdheid. Er bestaan wel een aantal verschillen. Zo maakt het delegatiebesluit geen onderdeel uit van het omgevingsplan en kan het delegatiebesluit niet ter discussie worden gesteld bij de bestuursrechter. De toepassing van het delegatiebesluit kan in een procedure tegen het gewijzigde omgevingsplan ter discussie worden gesteld.

Alhoewel in de Memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt opgemerkt dat de jurisprudentie over de wijzigingsbevoegdheid in de Wet ruimtelijke ordening niet of niet zonder meer van toepassing is op het delegatiebesluit, zijn wij van mening dat deze uitspraak betekent dat ook het omgevingsplan niet in die zin mag worden veranderd dat het in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

Deze uitspraak illustreert dat beperken van het winkelaanbod mag, mits afdoende specifiek gemotiveerd. Een dergelijke onderbouwing is namelijk noodzakelijk voor de toets aan de evenredigheid uit de Dienstenrichtlijn.


Voor vragen of advies kunt u contact met opnemen met Erwin Noordover en Homeira Patang.

Menu