Arjen Praat en Jan Wassink bespreken de laatste uitspraken van de Raad van State inzake intern salderen dat niet meer mag worden betrokken in de zogenoemde voortoets, waarmee wordt vastgesteld of een natuurvergunning nodig is voor een (woningbouw)project. Wat mag wel en wat mag niet?
Natura 2000-gebieden – Natuurvergunning
Bij ieder (bouw)project moet worden beoordeeld of er gevolgen zijn voor Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij (gezien de staat van instandhouding van de Nederlandse Natura 2000-gebieden) in het bijzonder om de gevolgen van stikstofdepositie. In het geval dat niet kan worden uitgesloten dat er naar aanleiding van een project significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zouden kunnen optreden, zal dus ook een natuurvergunning moeten worden aangevraagd. Dit is enkel anders in het geval dat aan de hand van een zogenoemde ‘voortoets’ reeds bij voorbaat kan worden aangetoond dat er geen significante effecten kunnen optreden. Dat is het geval wanneer op basis van een berekening met het programma AERIUS volgt dat de stikstofdepositie onder de 0,005 mol/ha/jr blijft.
Baanbrekende uitspraak Raad van State inzake intern salderen
In dit kader hebben wij in onze blog van 19 december 2024 gereflecteerd op de baanbrekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 18 december 2024 inzake het intern salderen in een voortoets. Voorafgaand aan de uitspraken van 18 december 2024 mocht volgens vaste rechtspraak de gevolgen van een voorgenomen project worden bezien in relatie tot de reeds vergunde situatie. Intern salderen in de voortoets hield in dat wanneer de gevolgen van een voorgenomen project niet groter waren dan de vergunde situatie op dezelfde locatie, er geen sprake kon zijn van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden en er daarmee ook geen natuurvergunning behoefde te worden aangevraagd.
In de uitspraak van 18 december 2024 oordeelde de Afdeling dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de voortoets. Het intern salderen mag nog wel worden betrokken als mitigerende maatregel bij de aanvraag voor een natuurvergunning. Voor bestaande activiteiten met intern salderen tussen 2020 en 2025 geldt een overgangstermijn tot 2030 voordat het bevoegd gezag handhavend mag optreden en waarbinnen alsnog een vergunning kan worden aangevraagd. Het gevolg is dat in veel meer gevallen dan voorheen een natuurvergunning zal moeten worden aangevraagd.
Het additionaliteitsvereiste
Een belangrijk nadeel van het feit dat intern salderen niet langer in de voortoets mag worden betrokken, is dat bij gebruik ervan als mitigerende maatregel in een natuurvergunningsaanvraag moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat bij het inzetten van een mitigerende maatregel zoals intern salderen, moet worden beoordeeld of het wijzigen of beëindigen van de bestaande situatie op de projectlocatie niet al noodzakelijk is als passende maatregel of instandhoudingsmaatregel voor het betreffende Natura 2000-gebied. In de praktijk staat het additionaliteitsvereiste dikwijls in de weg aan het verkrijgen van een natuurvergunning.
Een goed voorbeeld is de uitspraak van 4 juni 2025 inzake de vernietiging van de natuurvergunning van de luchthaven Schiphol. Aan het oordeel van rechtbank Den Haag lag mede ten grondslag dat de Minister niet inzichtelijk had gemaakt dat het intern salderen (en ook het extern salderen) niet reeds benodigd was voor het herstel van de betrokken Natura 2000-gebieden (zie overweging 99).
Woningbouwproject Overduin: natuurvergunning nodig?
De uitspraak van 28 mei 2025 ziet op een beroep dat is ingediend tegen een positieve weigering van een natuurvergunning die het woningbouwproject ‘Overduin’ van 163 woningen in Egmond aan den Hoef mogelijk maakt. De vergunningverlener (de gedeputeerde staten van Noord-Holland) had de aanvraag afgewezen, omdat uit de voortoets zou volgen dat geen natuurvergunning benodigd is, aangezien significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden konden worden uitgesloten. In de uitspraak was in dat kader aan de orde of het staken van bemestingsactiviteiten op een perceel waar het woningbouwproject ‘Overduin’ werd voorzien, moest worden gezien als intern salderen (wat dus enkel kan worden betrokken als mitigerende maatregel bij een natuurvergunning) of dat er sprake was van een standaardonderdeel van het project. In de voortoets mag immers wel rekening gehouden worden met de positieve gevolgen van onderdelen in het ontwerp van een project die aangemerkt kunnen worden als standaardonderdelen (zie overweging 9.1). Dat betekent dat standaardonderdelen van een project die voordelig zijn voor een Natura 2000-gebied in de voortoets mogen worden betrokken en dus geen natuurvergunning benodigd is.
In de uitspraak van 28 mei 2025 werd door de vergunningverlener en de vergunninghouder (BPD Ontwikkeling B.V.) betoogd dat het beëindigen van de bemestingsactiviteiten een inherent onderdeel is van het project, aangezien de beëindiging een onvermijdelijk gevolg zou zijn van de realisatie van het project (zie overweging 9.3). Daarnaast zijn de bemestingsactiviteiten toegestaan op grond van algemene regels en niet een specifieke milieutoestemming. Het een en ander zou tot gevolg hebben dat de positieve gevolgen van het beëindigen van bemestingsactiviteiten een standaardonderdeel van het project betreft en dat daarmee aan de hand van een voortoets kon worden uitgesloten dat er zich significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen voordoen, waardoor geen natuurvergunning benodigd is.
Woningbouw op bemeste landbouwgrond
Anders dan door de vergunningverlener en de vergunninghouder wordt betoogd, komt de Afdeling tot het oordeel dat het beëindigen van bemestingsactiviteiten geen standaardonderdeel van het project betreft, omdat het bemesten een geheel ander project dan het voorziene woningbouwproject zou betreffen. Dit leidt de Afdeling onder meer af aan de omstandigheid dat bemestingsactiviteiten geen onderdeel uitmaken van het ontwerp van de voorziene woningbouwontwikkeling. Zo zou de beëindiging van bemestingsactiviteiten ook afzonderlijk van het woningbouwproject kunnen plaatsvinden (zie overweging 9.4). De Afdeling kiest daarmee voor een enge opvatting van het projectbegrip.
Eerder had de Rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 25 februari 2025 geoordeeld dat een maatregel zoals het inzetten van elektrisch bouwmaterieel evenmin als standaardonderdeel van een project kan worden aangemerkt. Hoewel de Afdeling nog geen uitspraak heeft gedaan in deze procedure, is het mogelijk dat verder wordt beperkt welke positieve maatregelen onderdeel mogen uitmaken van een voortoets.
Besluitvorming met passende beoordeling
Gelet op het vorenstaande zullen er weinig situaties zijn waarbij voor een project van enige omvang geen natuurvergunning benodigd is, indien er bij betrokken Natura 2000-gebieden een grotere stikstofdepositie plaatsvindt dan 0,005 mol/ha/jr. De voortoets is daarmee nog van zeer geringe betekenis. Daarmee wordt het belang van de nationale stikstofmaatregelen op de korte termijn des te meer benadrukt, maar er zal voor individuele projecten ook kunnen worden bezien of de werkwijze uit de Porthos-uitspraak van 16 augustus 2023 mogelijk een uitkomst biedt.
Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Uitgelichte afbeelding: Flessenpost uit Egmond