André Gaastra en Jaafar Massali van NewGround Law gaan in op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) tegen de Bondsrepubliek Duitsland (Duitsland) inzake de uitstoot van stikstofdioxide.
Deze blog verscheen op Vastgoedjournaal | Leestijd: 5 minuten
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Nadat de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet aanvankelijk met een jaar was uitgesteld tot 1 januari 2022, is de beoogde inwerkingtredingsdatum opnieuw verplaatst. De huidige planning is inwerkingtreding op 1 juli 2022. Dit zou volgens de minister het Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoeringsorganisaties meer ruimte geven om de implementatie van de wet op een zorgvuldige en verantwoorde wijze af te ronden.
De feiten en de achtergrond van de zaak
Op 11 oktober 2018 heeft de Europese Commissie beroep ingesteld bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) tegen Duitsland. Dat land zou ‘systematisch en aanhoudend’ de jaargemiddelde grenswaarde voor stikstofdioxide (40 microgram/m³ NO2) vanaf 1 januari 2010 in 26 zones hebben overschreden. Ook verzocht de Commissie een oordeel van het Hof over het stelselmatig en aanhoudend overschrijden van de uurgemiddelde grenswaarde voor stikstofdioxide (200 microgram/m³ NO2) voor twee van deze zones, te weten in de agglomeratie Stuttgart en in de agglomeratie Rijn-Main (Frankfurt). Het Hof heeft op 3 juni 2021 arrest gewezen en Duitsland een tik op de vingers gegeven met betrekking tot het overschrijden van de grenswaardes.
De Commissie heeft deze zaak tegen Duitsland middels een ‘inbreukprocedure’ aanhangig gemaakt. Bij een inbreukprocedure onderzoekt de Commissie mogelijke schendingen van het Europees recht op basis van eigen onderzoek of klachten van burgers, ondernemingen en andere belanghebbenden. De Commissie kan de zaak opnieuw voorleggen aan het Hof als blijkt dat een EU-land de situatie niet rechtzet. Bij een tweede aanklacht door de Commissie kan het Hof een financiële sanctie opleggen in de vorm van een boete en/of een dwangsom per dag.
De relevante regelgeving
Europese lidstaten zijn gehouden om Europese richtlijnen om te zetten in nationale wetgeving. Zo wordt binnen de Europese Unie gerealiseerd dat alle lidstaten hetzelfde resultaat behalen, zoals bepaald in een richtlijn. De richtlijn die onderwerp van het geschil was, draagt de titel ‘de richtlijn omtrent de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa’. Uit deze richtlijn vloeit voort dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat emissies, waaronder de emissie van stikstofdioxide, de grenswaarden niet overschrijden. Ook schrijft de richtlijn voor dat luchtkwaliteitsplannen worden ontwikkeld voor zones en agglomeraties waar de grenswaarden worden overschreden. Lidstaten stellen jaarlijks hun gegevens en verslagen over de luchtkwaliteit ter beschikking aan de Commissie.
De Commissie vs. Duitsland
Uit haar verslagen die Duitsland over 2010 tot en met 2016 indiende, is gebleken dat de grenswaarden voor stikstofdioxide in deze jaren regelmatig is overschreden. In 16 van de 26 agglomeraties bedroeg de overschrijding 50% van de jaargemiddelde grenswaarde. In de agglomeraties Stuttgart en München bedroeg de overschrijding zelfs 150% procent. Het Hof merkt deze overschrijding aan als ‘systematisch en aanhoudend’ zonder dat de Commissie enig verder bewijs hoeft te leveren. Volgens het Hof spreken de gegevens uit de door Duitsland aangeleverde verslagen voor zich. Het feit dat de grenswaarden in sommige jaren ten opzichte van eerdere jaren daalde maakt dat niet anders.
Duitsland beargumenteerde ook dat het Europees recht lacunes kent in de beperking van met name emissies van dieselvoertuigen, waardoor het niet onder de grenswaarden kon blijven. Volgens Duitsland dienen niet de lidstaten, maar de Commissie te worden aangesproken op deze nalatigheid. Het Hof gaat hier niet in mee. Het oordeelt dat dieselvoertuigen niet de enige bron van schadelijke emissies zijn en dat lidstaten op andere manieren de luchtkwaliteit kunnen garanderen.
Luchtkwaliteitsplannen
De luchtkwaliteitsplannen van de lidstaten dienen passende maatregelen te bevatten zodat de overschrijdingsperiode van de grenswaarden zo kort mogelijk worden gehouden. Deze plannen kunnen ook specifieke maatregelen bevatten, die kwetsbare bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen) beschermen. Daarnaast dienen luchtkwaliteitsplannen ook te voldoen aan de eisen die geformuleerd zijn in Bijlage XV van de richtlijn.
Het Hof wijst Duitsland erop dat het niet voldaan heeft aan de eisen, zoals genoemd in de bijlage. Daarnaast waren de ingediende plannen niet concreet genoeg. Het Hof neemt geen genoegen met maatregelen geformuleerd als het promoten van het openbaar vervoer, elektrisch vervoer of het stimuleren van fietsen onder de bevolking. De effecten van maatregelen dienen daarnaast ook verifieerbaar te zijn.
De situatie in Nederland
In Nederland kennen wij het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het NSL is een samenwerkingsprogramma van de rijksoverheid en decentrale overheden in de gebieden waar de normen worden overschreden. Het NSL houdt rekening met voorgenomen grote projecten die de luchtkwaliteit verslechteren en zet hiertegenover maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. De NSL heeft een wettelijke basis in de Wet milieubeheer (Titel 5.2). Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de NSL. Slechts maatregelen die onderdeel zijn van Awb-besluiten gelden onder het algemene overgangsrecht en moeten worden uitgevoerd. Voor overige maatregelen geldt onder de Omgevingswet geen uitvoeringsplicht. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn decentrale bestuursorganen verantwoordelijk voor het vaststellen van een programma bij overschrijding van de omgevingswaarden voor de kwaliteit van de buitenlucht. Het zal voor de lokale overheden die het aangaat behoorlijke inspanning vergen om die programma’s voldoende concreet te maken.