André Gaastra en Maria Bouwman van NewGround Law bespreken de nieuwste ontwikkelingen rondom PFAS en de bodem en ook de veranderingen die door middel van de actualisatie van het handelingskader PFAS zijn doorgevoerd in het landelijke PFAS-beleid. Tenslotte komen de mogelijke consequenties van deze wijzigingen voor de (vastgoed-)praktijk aan de orde.
Deze blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 6 minuten
Op 13 december 2021 gaf toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat Steven van Weyenberg toelichting op het ‘Actualisatie handelingskader PFAS’. Op die dag werd ook bekend dat het Nederlandse drinkwater te hoge PFAS-waarden bevat. Niet lang daarvoor werd een motie voor een Europees totaalverbod op PFAS aangenomen. Aandacht voor de ontwikkelingen rondom zeer zorgwekkende PFAS-stoffen als PFOS en PFOA blijft dus ook in 2022 van belang voor de vastgoedpraktijk.
PFAS in de actualiteit
Uit een recent RIVM-rapport, op dezelfde dag gepubliceerd als het geactualiseerde handelskader, blijkt dat PFAS niet alleen in oppervlaktewateren te vinden zijn, maar inmiddels ook overal in Nederland in het grondwater aangetroffen worden. In juni 2021 werd bekend dat kraanwater dat gemaakt wordt van oppervlaktewater bijna altijd meer PFAS bevat dan de door het RIVM voorgestelde richtwaarde. In Zweden oordeelde de rechter in april 2021 dat een waterbedrijf inwoners van een nabijgelegen dorp schadevergoeding moet betalen. De inwoners van Kallinge hadden decennialang met PFAS verontreinigd kraanwater gedronken, en hadden ongekend hoge PFAS-concentraties in hun bloed.
De Nederlandse minister van Infrastructuur en Waterstaat is momenteel in gesprek met de drinkwatersector over de aanpak van PFAS in Nederland. Strengere en snellere maatregelen om nieuwe emissies van PFAS terug te dringen, liggen met het oog op het voortschrijdend wetenschappelijk inzicht en het toenemend aantal rechtszaken voor de hand.
Uit Zeeland kwamen verontrustende berichten over PFAS-lozingen in Vlaanderen, die tot hoge concentraties leidden in de Westerschelde. De Vlaamse Omgevingsinspectie heeft op 29 oktober 2021 besloten tot een voorlopige stop van productieprocessen waarbij PFAS kan worden geëmitteerd. Enkele weken daarvoor werd in Nederland een motie aangenomen die opriep tot een spoedig Europees totaalverbod op PFAS. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat benadrukte dat niet alleen gekeken moet worden naar het voorkomen van nieuwe emissies, maar ook naar de omgang met de huidige verontreinigingen. In dit kader is de recente actualisatie van het handelingskader de volgende stap.
Actualisatie handelingskader
In een eerdere, tijdelijke versie van het handelingskader was een “definitief” handelingskader beloofd, waarmee de regels rondom PFAS in het voorjaar van 2021 wettelijk zouden worden vastgelegd. De actualisatie is echter, zo blijkt uit de beslisnota, nog niet definitief en is slechts bedoeld als “basis” voor een toekomstige wettelijke normering.
De actualisatie bevat een beperkt aantal wijzigingen ten opzichte van het eerdere tijdelijke handelingskader. Volgens de staatssecretaris is sinds de vorige actualisatie ongeveer 90 procent van de knelpunten in het grondverzet weggewerkt. De belangrijkste wijziging betreft het loslaten van het onderscheid tussen toepassingen boven en toepassingen onder grondwaterniveau, die aan strengere normen moesten voldoen. Uit recent RIVM-onderzoek is namelijk gebleken dat PFAS zich bijzonder snel verplaatsen naar het grondwater, met als gevolg dat in het ondiepe grondwater de PFAS-concentraties even hoog zijn als in de bodem. Dat onderscheid heeft daardoor geen toegevoegde waarde meer. Alle toepassingen dienen voortaan te voldoen aan de norm voor toepassingen boven grondwaterniveau, die soepeler is dan de norm voor toepassingen onder grondwaterniveau. Dit kan belemmeringen wegnemen voor bedrijven die grond verzetten, met name op plekken met een hoog grondwaterpeil. Het grondwaterniveau hoeft niet langer bepaald te worden.
Naar aanleiding van onderzoeken door het RIVM en Deltares bestaat tot nu toe geen reden om de normeringen voor PFAS-concentraties in grond en baggerspecie aan te passen. Wel is gehoor gegeven aan de roep uit de praktijk om verduidelijking van bepaalde definities uit het handelingskader. Zo wordt aan de hand van uitgebreide voorbeelden uitgelegd wanneer sprake is van “uitschieters”, te weten afwijkende metingsresultaten die kunnen duiden op puntbronvervuilingen.
Ook is gevraagd om een “handelingsperspectief” voor grond en baggerspecie met PFAS-concentraties boven de toepassingswaarden. In de actualisatie is de mogelijkheid opgenomen om (indien mogelijk) niet alleen baggerspecie, maar ook grond tijdelijk op te slaan, voordat geconcludeerd wordt dat er geen toepassingsmogelijkheden zijn. Volgens Rijkswaterstaat Bodem+ is opslag tot zes maanden ook mogelijk buiten een inrichting, bijvoorbeeld op de plaats van herkomst. Uiteraard dienen dan nog steeds maatregelen te worden genomen om te voldoen aan de zorgplicht. Storten is alleen mogelijk indien er geen reinigings- en hergebruiksmogelijkheden zijn, waar – behalve onder strenge voorwaarden voor zand – nog steeds vanuit wordt gegaan. Voor grond geldt hierbij volgens de actualisatie dat deze alleen gestort mag worden indien deze ook na reiniging niet nuttig kan worden toegepast. Voor het storten blijft daarnaast gelden dat dit alleen kan indien dit op de betreffende stortplaats milieuhygiënisch verantwoord is. Voor grond of baggerspecie die daarvoor te sterk verontreinigd is, biedt de actualisatie nog geen oplossing.
Een laatste belangrijke aanvulling in de actualisatie is de versterkte nadruk op het gebiedsspecifiek beleid. De staatssecretaris benadrukt dat de situatie rondom PFAS lokaal kan verschillen, en dat bevoegde gezagen op lokaal niveau op een andere wijze invulling kunnen geven aan de zorgplicht. Zo hanteert de gemeente Rotterdam bijvoorbeeld een afwijkende norm voor PFOS, een PFAS-variant die in dat gebied veel voorkomt. Het voordeel van deze benadering is dat het bevoegd gezag zelf een inschatting van de risico’s binnen zijn gebied kan maken, en zo kan voorkomen dat bedrijven vastlopen in regels die geen rekening houden met de lokale omstandigheden, of juist kan ingrijpen wanneer strengere regels nodig zijn. Tegelijkertijd versterkt de focus op lokaal beleid wel de indruk dat het definitief, wettelijk handelskader op landelijk niveau op de lange baan geschoven wordt.
Conclusie
Nieuwe wetenschappelijke inzichten voeren de druk op de politiek op om PFAS te reguleren of zelfs geheel te verbieden. Met de actualisatie van het handelingskader wordt een nieuwe stap gezet richting wettelijke normering van PFAS. Toch wordt niet duidelijk wanneer daadwerkelijk wordt overgegaan tot het wettelijk vastleggen van PFAS-regels. Goed nieuws voor de vastgoedwereld is dat op basis van wetenschappelijk onderzoek het onderscheid tussen grondverzet boven en onder grondwaterniveau vervalt. Ook de verduidelijking van definities in het handelingskader en de mogelijkheid van tijdelijke, veilige opslag van grond en baggerspecie op locatie zijn positief voor belanghebbenden. Tot slot valt de nadruk op een lokale aanpak op. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe elk bevoegd gezag voor zijn eigen gebied de zorgplicht inkleurt, en of deze aanpak de rechtszekerheid waarborgt en kan zorgen voor een goede bescherming tegen de gevaren van PFAS.