Nederlandse Emissieautoriteit geeft onjuiste invulling belastingplichtige onder tijdelijke Wet inframarginale elektriciteitsheffing

Aan de hand van een hypothetische situatie bespreken Renée Fennis en Erwin Noordover de achtergrond, inhoud, reikwijdte en uitvoering van de tijdelijke Wet inframarginale elektriciteitsheffing (IME).  Zij zetten vraagtekens bij het IME uitvoeringsbeleid van de NEa en voorzien bezaarprocedures en discussies die niet de bedoeling van de wetgevers kunnen zijn.

Samenvatting: Enkel de elektriciteitsproducent kan heffingsplichtig zijn

De eigenaar van logistieke gebouwen heeft zijn daken verhuurd aan een exploitant van zonnepanelen, die op de door hem gehuurde dakruimte zonnepanelen heeft geplaatst. In 2022 stegen de energieprijzen tot recordhoogte, waarvan energieproducerende bedrijven fors profiteerden. Deze winsten brachten Europese politici ertoe een solidariteitsheffing op te leggen door middel van een extra belasting boven een vastgestelde drempelprijs per megawattuur elektriciteit.

Deze heffing is in Nederland opgenomen in de Tijdelijke wet inframarginale elektriciteitsheffing, die met terugwerkende kracht belastingaanslagen kan opleggen aan energieproducenten. Voor de omvang van de aanslag moeten producenten een verslag van hun marktinkomsten in dienen. De eerste uitnodigingen hiervoor zijn inmiddels verstuurd. Dit zogenoemde marktinkomstenverslag over de periode december 2022 tot en met 30 juni 2023 moet uiterlijk 1 april 2025 bij de Belastingdienst worden ingediend, waarna de aanslagen zullen volgen.

Op dit moment hanteert de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa), als uitvoerder van deze wet, de tenaamstelling van de aansluiting als uitgangspunt om vast te stellen wie de belastingplichtige is. In deze casus staat de eigenaar van het pand tevens geregistreerd als eigenaar van de aansluiting, hoewel hij niet de energieproducent is. In 2022 en 2023 was dat namelijk de exploitant van de zonnepanelen op het dak. De formele uitnodiging voor het indienen van het verslag en het betalen van de belasting is nu bij de eigenaar van het pand terechtgekomen, simpelweg omdat de aansluiting op zijn naam staat.

De wet biedt geen grond voor de NEa om een andere partij dan de producent zelf aan te merken als belastingplichtige. Destijds zijn tussen eigenaar en huurder ook geen afspraken gemaakt voor eventuele verhaalsmogelijkheden onderling, omdat deze wet toen nog niet bestond. Het standpunt van de NEa heeft dan ook significante juridische discussies tot gevolg en wij plaatsen vraagtekens bij de interpretatie van de wet en hebben die in ons blog hieronder nader toegelicht.

Voor advies over de IME of een aanpak bij aanschrijvingen van de NEa en/of Belastingdienst kunt u zich wenden tot Renée Fennis (vastgoedrecht), Erwin Noordover (energy & clean tech) en Christiaan Oudemans (tax) van NewGround Law.

---

Tijdelijke wet inframarginale elektriciteitsheffing (IME)

Op 25 juli 2024 is de Tijdelijke wet inframarginale elektriciteitsheffing (hierna: IME) in werking getreden. Op basis van deze wet heft de overheid een belasting, de inframarginale elektriciteitsheffing, over de inkomsten die bepaalde elektriciteitsproducenten tussen 1 december 2022 en 1 juli 2023 hebben gegenereerd.  De uitvoering van de IME is neergelegd bij de Nederlandse Emissieautoriteit en de Belastingdienst.

De achtergrond van de IME

De directe aanleiding voor de invoering van de IME is de Europese verordening EU 2022/1854 die op 8 oktober 2022 in werking is getreden (hierna: de Verordening).^[1]Kamerstukken II 2023/34, 36453, nr. 3, p. 2 (MvT). Deze Verordening was bedoeld als noodinterventie in reactie op de sterke stijgingen van de elektriciteitsprijzen veroorzaakt door geopolitieke spanningen en klimatologische ontwikkelingen.^[2]Overweging 1 en 3 van Verordening (EU) 2022/1854.

Met de Verordening werden lidstaten verplicht om winstbeperkende maatregelen te nemen ten aanzien van bepaalde elektriciteitsproducenten: hun marktinkomsten moesten worden geplafonneerd. Het positieve verschil tussen de marktinkomsten van deze producenten en het door de lidstaten vastgestelde plafond moet worden aangewend om de gevolgen van de uitzonderlijk hoge elektriciteitsprijzen voor eindafnemers (bedrijven en huishoudens) te beperken.^[3]Overweging 46 van Verordening (EU) 2022/1854.

De inhoud en reikwijdte van de IME

De IME is gericht op producenten van elektriciteit die is opgewekt met een inframarginale energiebron of steenkool.^[4]Artikel 2 jo. artikel 3 lid 1 IME. Onder meer wind- en zonne-energie zijn inframarginale energiebronnen.^[5]Artikel 1 in samenhang met artikel 7 lid 1 van Verordening (EU) 2022/1854. Waar het gaat om zonne-energie worden daar zowel thermische als fotovoltaïsche zonne-energie onder verstaan. De term ‘producent’ in de zin van de IME ziet op (rechts)personen die elektriciteit opwekken.^[6]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 48 (MvT). De IME strekt zich alleen uit tot producenten die voor de opwekking van elektriciteit gebruikmaken van een productie-installatie met een geïnstalleerd vermogen vanaf 1 megawatt en die is ingevoed op het elektriciteitsnet of een directe lijn.

Heffing van de inframarginale elektriciteitsheffing vindt plaats over ‘de som van de belastbare marktinkomsten uit door de producent in de kalendermaanden van het heffingstijdvak opgewekte en ingevoede elektriciteit, welke som blijkt uit het marktinkomstenverslag’.^[7]Artikel 5 lid 1 IME. De IME is ingevoerd met terugwerkende kracht. Het heffingstijdvak ligt in het verleden, van 1 december 2022 tot 1 juli 2023.^[8]Artikel 4 lid 1 IME. In beginsel worden alle marktinkomsten uit de productie van de hiervoor bedoelde elektriciteit die is ingevoed op het elektriciteitsnet of de directe lijn geraakt door de IME.^[9]Dit behoudens een beperkt aantal uitzonderingen genoemd in artikel 3 lid 3 IME. Het verbruik achter de meter blijft dus buiten beschouwing, hiermee worden immers geen marktinkomsten verkregen.^[10]Kamerstukken II2024/24, 36453, nr. 3, p. 55 (MvT).

Voor met behulp van zonne-energie opgewekte elektriciteit geldt overigens dat marktinkomsten per megawattuur tot EUR 130,- zijn vrijgesteld.^[11]Artikel 9 sub c IME. Boven deze drempel bedraagt de inframarginale elektriciteitsheffing 90% van de som van de belastbare marktinkomsten.^[12]Artikel 6 IME.

De uitvoering van de IME: de rol van de NEa

De uitvoering van de IME is verdeeld over de Belastingdienst en de NEa. Het takenpakket van de Belastingdienst omvat het heffen en innen van de verschuldigde belasting.^[13]‘Algemene informatie IME’, emissieautoriteit.nl. De NEa is onder andere verantwoordelijk voor het bepalen van de kring van belastingplichtigen en de controle of deze doelgroep zich aan de regels houdt. Daarbij ontvangt de NEa de marktinkomstenverslagen van producenten en geeft zij de hoogte van de te betalen belasting door aan de Belastingdienst.^[14]‘Inframarginale Elektriciteitsheffing (IME) infographic’, belastingdienst.nl. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van de hoogte van de IME ligt in eerste instantie bij de elektriciteitsproducent.^[15]Kamerstukken II 023/24, 36453, nr. 3, p. 5 (MvT). Als deze in gebreke blijft om een (juist) marktinkomstenverslag aan te leveren, kan de NEa ook zelf de belastbare marktinkomsten vaststellen.^[16]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 47 (MvT).

Om de hoogte van de door een producent verschuldigde heffing te kunnen bepalen, is van belang dat achterhaald kan worden hoeveel elektriciteit precies is opgewekt. Daarvoor is een plek nodig waar deze hoeveelheid gemeten kan worden.^[17]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 47 (MvT). Aangezien voor het verkrijgen van marktinkomsten uit de opwekking van elektriciteit het transport van deze elektriciteit essentieel is, wordt de hoeveelheid opgewekte elektriciteit afgemeten aan de hoeveelheid elektriciteit die is ingevoed op het elektriciteitsnet of de directe lijn.^[18]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 47 (MvT). De aansluiting van de productie-installatie op het elektriciteitsnet of de directe lijn speelt dus een rol bij de beoordeling (i) óf de IME verschuldigd is en (ii) zo ja, hoe hoog de heffing moet zijn. Dit sluit aan op de wijze waarop de NEa de verschuldigde heffing berekent. Zij schrijft daarover op haar website:

“Het belastbare feit van de wet wordt berekend op basis van de hoeveelheid elektriciteit die de producent heeft ingevoed op het elektriciteitsnet of een directe lijn. De tenaamstelling van de aansluiting, waarop deze elektriciteit is ingevoed, is daarom bepalend wie de hoedanigheid van producent heeft.”^[19]‘Verhuurconstructies’, emissieautoriteit.nl.

Uit bovenstaand citaat volgt dat de NEa de aansluiting, meer specifiek de tenaamstelling daarvan, gebruikt om vast te stellen wie de producent van de opgewekte en ingevoede elektriciteit is. Hoewel de wetgever niet expliciet heeft voorgeschreven op welke manier de producent moet worden aangewezen, lijkt dit uitvoeringsbeleid van de NEa ons in strijd met de uitgangspunten van de IME. Door de wetgever is tijdens de parlementaire behandeling namelijk uitdrukkelijk opgemerkt dat de producent niet altijd eigenaar hoeft te zijn van de productie-installatie waarmee hij energie opwekt, en vice versa.

Bepalend is steeds welke natuurlijke of rechtspersoon met de productie-installatie elektriciteit opwekt én aan wie de opgewekte elektriciteit of het resultaat uit de opwekking toekomt: de exploitant.^[20]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 48 (MvT). De NEa meent dat de partij op wiens naam de aansluiting staat volgens de wet als producent wordt aangemerkt, maar onzes inziens berust dit standpunt op een verkeerde lezing van de wet.

Het gevolg van de opstelling van de NEa

Strikte handhaving van de opvatting van de NEa kan tot merkwaardige situaties leiden. Stel dat een gebouweigenaar het dak verhuurt aan een derde partij die daarop een PV-installatie exploiteert, en dat de aansluiting op naam staat van de verhuurder. In dat geval wordt voor de elektriciteitsheffing door de NEa de gebouweigenaar als producent aangewezen, en daarmee als belastingplichtige.^[21]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 50 (MvT). De gebouweigenaar dient dan de verschuldigde IME te voldoen en zal aangifte moeten doen bij de Belastingdienst.^[22]Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 50 (MvT). Dit terwijl de inkomsten uit de opwekking van elektriciteit met behulp van de PV-installatie niet door de gebouweigenaar/verhuurder, maar door de huurder van het dak dan wel de exploitant van de PV-installatie worden genoten. De uitleg van de regelgeving door de NEa strookt dus niet met de wet zelf of de bedoeling van die wet.

Naast IME aanschrijvingen van de NEa en Belastingdienst, leidt zo’n situatie mogelijk ook tot wrijving in de relatie met huurders/gebouwgebruikers die gebruikmaken van dezelfde netaansluiting. Zeker wanneer over aspecten zoals het doorleggen van bepaalde belastingen in de onderliggende huurovereenkomsten geen nadere afspraken zijn gemaakt. Als klap op de vuurpijl kan de Minister van Klimaat en Energie, bij niet-naleving van de verplichting om tijdig een marktinkomstenverslag bij de NEa in te dienen, een last onder dwangsom of een hoge boete opleggen aan de vermeende producent. Deze boete kan oplopen tot de zesde categorie, gelijk aan EUR 1.030.000,- of – als dat meer is – maximaal 10% van de omzet van de onderneming in het voorafgaande boekjaar.^[23]Artikel 16 IME, Kamerstukken II 2023/24, 36453, nr. 3, p. 35, 65 (MvT).

Conclusie

Producenten van elektriciteit die vallen onder de reikwijdte van de IME worden uiterlijk 1 april 2025 geacht een marktinkomstenverslag bij de NEa in te dienen en aangifte te doen bij de Belastingdienst. Voor de hoogte van de marktinkomsten waarover de inframarginale elektriciteitsheffing wordt geheven wordt – logischerwijs – de hoeveelheid via de aansluiting op het elektriciteitsnet of de directe lijn ingevoede elektriciteit als uitgangspunt genomen. Vooralsnog gebruikt de NEa de tenaamstelling van de aansluiting als enige indicator om te bepalen wie producent en daarmee belastingplichtige is. Dit is evident niet in lijn met de tekst van de wet zelf en staat op gespannen voet met de bedoeling van de wetgever. Als gevolg hiervan wordt een partij aangemerkt als belastingplichtige, terwijl die partij geen productie-installatie exploiteert en dus ook geen inkomsten genereert uit elektriciteitsproductie.

Wij voorzien dat de opstelling van de NEa ertoe leidt dat diverse ondernemingen onterecht als producent onder de IME worden aangemerkt en terechtkomen in een besluitvormingsmolen waar zij pas in bezwaarprocedures weer uit kunnen. Dit terwijl de daadwerkelijke exploitanten/producenten niet worden aangeschreven en daarmee (onbewust) de wettelijke verslagleggings- en aangifteplicht niet tijdig naleven, met mogelijke handhavingsgevolgen van dien.

De NEa heeft in een tijdlijn op haar website aangekondigd dat formele uitnodigingen tot marktinkomstenverslagen en belastingaangiften in februari 2025 worden gedaan. Mocht u onterecht als producent worden aangeschreven, dan is het zaak om de NEa daar zo snel mogelijk voor verslag- en aangiftedeadline van 1 april 2025 op te wijzen.

---