Woningbouw versnellen maar te laat bezwaar doet voortaan en ook in lopende procedures misschien toch nog mee: meer rechtsonzekerheid en onvoorspelbaarheid, zeker gezien de Omgevingswet.
Anne-Marie Klijn en Arjen Praat bespreken een recente uitspraak die van invloed zal zijn op de versnelling van woningbouw en de mogelijke deelname van partijen die te laat bezwaar maken, ook in lopende procedures.
Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 10 minuten
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb)
Op 30 januari 2024 heeft de hoogste (economische) administratieve rechter, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb), een uitspraak gedaan die door alle bestuursrechters zal worden gevolgd waardoor meer onzeker wordt of een partij die niet tijdig bezwaar maakt toch wordt toegelaten in de procedure. Vanaf deze uitspraak geldt de zogenaamde op het individuele geval gerichte, contextuele benadering zoals hierna uiteengezet. Op grond van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Deze bepaling moet worden bezien binnen het kader van het recht op toegang tot de rechter, gewaarborgd door artikel 17 van de Grondwet, artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en, voor zover het Unierecht van toepassing is, artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Toegang tot de rechter is een wezenlijk element van effectieve rechtsbescherming. Een belangenafweging daarbij is niet mogelijk. Dat betekent onder meer dat de belangen die met het materiële geschil zijn gemoeid, bij de beoordeling niet relevant zijn.
verschoonbaarheid termijnoverschrijding
Vragen over de tijdigheid van ingediende bezwaar- en beroepschriften en over de verschoonbaarheid van niet tijdige indiening daarvan geven al vele jaren aanleiding tot veel rechtspraak en dat zal nu alleen maar gaan toenemen. Tot nu toe werd in die rechtspraak namelijk niet snel aangenomen dat een vastgestelde termijnoverschrijding verschoonbaar is. Recentelijk is echter naar het CBB meegeeft, mede op grond van wetenschappelijke inzichten (ingezet met het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid’ uit 2017) en enkele rapporten van de Nationale ombudsman, een discussie op gang gekomen over de vraag of in de rechtspraktijk niet te lichtvaardig het uitgangspunt wordt gehanteerd dat elke burger over voldoende ‘doenvermogen’ beschikt om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen (en om te voldoen aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden). Dit alles heeft de vraag opgeroepen of en zo ja wanneer een ruimhartiger benadering door bestuursorganen en bestuursrechters van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding aangewezen is.
De vraag die door het bestuursorgaan en door de bestuursrechter in geval van een termijnoverschrijding moet worden beantwoord, is of ‘redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’. In dat verband zijn twee aspecten van belang. In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het niet tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift aan de indiener kan worden toegerekend vanwege bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, als deze is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook wegens andere redenen. Als de termijnoverschrijding aan de indiener kan worden toegerekend, dan is deze niet verschoonbaar. Kan de termijnoverschrijding niet aan de indiener worden toegerekend, dan moet worden beoordeeld of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Is dat het geval, dan is de termijnoverschrijding verschoonbaar. Is dat niet het geval, dan is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar.
Vanaf deze uitspraak zullen bestuursorganen en bestuursrechters in bepaalde gevallen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding meer rekening moeten houden met bijzondere omstandigheden die de indiener van het bezwaar- of beroepschrift betreffen. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener zelf, zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gepaard gaan. In de tweede plaats kan worden gedacht aan externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen, zoals een natuurramp, een besmettelijke dierziekte op het bedrijf of een brand in de woning of in een bedrijfspand.
Dit zijn, zegt de hoogste bestuursrechter, telkens slechts voorbeelden, die ook onder de bestaande rechtspraak soms al reden zijn geweest om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Als zich bijzondere omstandigheden als hier bedoeld voordoen, moet de indiener minder snel worden tegengeworpen dat deze zaken had kunnen organiseren om termijnoverschrijding te voorkomen, zoals het inschakelen van een gemachtigde of andere bijstandsverlener of het indienen van een bezwaar- of beroepschrift waarin nog niet de gronden van het bezwaar of beroep zijn opgenomen (ook wel aangeduid als: pro-formabezwaarschrift of pro-formaberoepschrift). Gelukkig dat vakantie nog niet in deze opsomming staat maar in het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb van 18 januari 2023 is dat wel genoemd.
Verwijtbaarheid termijnoverschrijding
De hoogste bestuursrechter gaat verder met voorbeelden die illustreren wanneer er wel of geen of een gering verwijt kan worden gemaakt van het te laat indienen. Het niet tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift kan immers slechts niet aan de indiener worden toegerekend als deze daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. Een belangrijke factor daarbij is de hoedanigheid van de indiener. Het kan verschil maken of het bijvoorbeeld gaat om een individuele burger, een onderneming, een belangenorganisatie of een bestuursorgaan. Als het om een onderneming gaat, kan het verschil maken of het een kleine onderneming betreft (zoals een eenmanszaak of een maatschap van een gering aantal personen) of juist een grote(re) onderneming. Ook de wijze waarop de onderneming is georganiseerd kan verschil maken. De mate van deskundigheid en professionaliteit van de burger, de onderneming, de belangenorganisatie of een andere betrokken entiteit weegt eveneens mee. Bij de beoordeling of van een geringe verwijtbaarheid sprake is, is ook de omvang van de termijnoverschrijding een belangrijke factor. Aan andere factoren kan onder omstandigheden eveneens betekenis toekomen. Indien het bestuursorgaan of de bestuursrechter tot het oordeel komt dat sprake is van een geringe verwijtbaarheid, is vervolgens van belang of sprake is van een een-of meerpartijengeschil. Bij een besluit waarbij de rechtszekerheid van actuele of potentiële derden met een tegengesteld belang niet of nauwelijks in het geding is, zal er doorgaans meer ruimte zijn om verschoonbaarheid aan te nemen. Bijvoorbeeld bij een geschil over een subsidie of een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Maar als er wel derden bij betrokken zijn (bijvoorbeeld een vergunninghouder) wordt een waarschuwing geuit dat het onderscheid tussen twee- en (potentiële) meerpartijengeschillen in de praktijk soms moeilijk is te maken. Ook is het niet steeds eenvoudig – aldus het CBb – om in een vroeg stadium al te onderkennen of belangen van derden bij het besluit betrokken (kunnen) zijn. Maar of daar dan strenger moet worden geoordeeld gezien die belangen en de rechtszekerheid wordt niet besproken. Wel wordt over het bestuursorgaan vermeld dat het bestuursorgaan een groot belang kan hebben bij het verkrijgen van zekerheid over de vraag of dat besluit wel of niet (al) in rechte onaantastbaar is geworden. Het belang van de derde-belanghebbende (de vergunninghouder) zal echter vaak even groot, zo niet groter zijn. Maar dat komt niet aan de orde, wellicht omdat het CBb in mindere mate met dat type geschillen te maken heeft.
Ook als het gaat om het bewijs ter zake van de bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, bestaat aanleiding voor een minder strikte benadering, aldus het CBb. Dit betekent ten eerste dat aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht geen in de context van het geval onnodig hoge eisen mogen worden gesteld. Ten tweede ligt het weliswaar op de weg van de indiener van het bezwaar- of beroepschrift om de feiten en omstandigheden op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is aannemelijk te maken, maar het bestuursorgaan dan wel de bestuursrechter moet de belanghebbende daartoe wel in de gelegenheid stellen en daarbij zo nodig ook regie voeren. Dat laatste wil zeggen dat bestuursorganen en bestuursrechters de indiener uitdrukkelijk moeten voorlichten over de punten waarover deze nog bewijs van extra feiten en (bijzondere) omstandigheden zou moeten aanvoeren.
In gevallen waarin wordt kennisgenomen van een op correcte wijze bekendgemaakt besluit als de bezwaar- of beroepstermijn al geheel of grotendeels is verstreken en de belanghebbende ook niet eerder kennis kón nemen van het besluit, moest het instellen van bezwaar/beroep alsnog binnen twee weken daarna geschieden. Deze termijn wordt door de uitspraak van het CBb opgerekt tot een termijn van zes weken. Dat zou dan niet uitmaken voor een vergunninghouder die toch altijd rekening moet houden met de mogelijkheid dat andere belanghebbenden opkomen tegen de verlening van de vergunning als de bezwaar- of beroepstermijn is verstreken, maar die onzekerheid bestaat nu ook al.
professionele rechtshulpverleners
Dit geldt niet voor professionele rechtshulpverleners. De bestaande vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters hierover blijft dus gehandhaafd. Onder professionele rechtshulpverlener wordt verstaan: de derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) en voor wiens werkzaamheden dus een kostenveroordeling op grond van het Bpb kan worden uitgesproken. Van een professionele rechtshulpverlener mag immers onder meer worden verwacht dat deze de termijnen bewaakt, eventueel gebruik maakt van de mogelijkheid om een pro-formabezwaarschrift of -beroepschrift in te dienen, in geval van een capaciteitstekort inspanningen verricht om dit op te vangen en tijdig voorzieningen treft voor vervanging bij eventuele uitval. Een termijnoverschrijding zal om die reden doorgaans niet verschoonbaar zijn. Uitzondering op dit uitgangspunt kunnen zijn (heel) bijzondere persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de professionele rechtshulpverlener zelf. De lat ligt hier dus hoger dan bij individuele burgers, vanwege de professionaliteit die in geval van beroepsmatig handelen mag worden verwacht. Het College ziet daarbij geen reden om een onderscheid te maken naar de omvang van de organisatie van een advocaat of andere professionele rechtshulpverlener. Een dergelijk onderscheid laat zich lastig concretiseren. De omvang van een organisatie hoeft bovendien niet bepalend te zijn voor de aanwezigheid van (specialistische) kennis of de mate van professionaliteit.
huidige en toekomstige zaken
De uit deze uitspraak voortvloeiende versoepelingen hebben onmiddellijke werking. Dat betekent dat ze worden toegepast in alle zaken en in elk stadium van de behandeling, dus ook in zaken waarin het bestuursorgaan of een bestuursrechter in een eerdere fase van de procedure al een oordeel heeft gegeven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en tegen dat besluit of die uitspraak een rechtsmiddel is aangewend waarop nog niet is beslist.
Alhoewel deze lijn niet rechtstreeks voortvloeit uit de Omgevingswet, heeft de uitspraak ook juist daarvoor wel repercussies in de zin dat omgevingsplannen naar aard en omvang veel breder van inhoud zijn dan bestemmingsplannen en dus meer betrokken publiek en belanghebbenden zal kennen. Het is de vraag of in dit type procedures sprake is van verminderd doenvermogen waarvoor de uitspraak lijkt te zijn geschreven maar voorlopig zullen we het er wel mee moeten doen.