De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 5 maart 2025 advies gegeven over het wetsvoorstel voor het legaliseren van zogeheten PAS-projecten. Het kabinet wenst de legalisering van PAS-projecten met drie jaar uit te stellen en introduceert een nieuwe aanpak voor de legalisatie. De Raad van State is kritisch: is legalisatie nog wel mogelijk? In deze blog analyseren Erwin Noordover en Chanym Alekperova het wetsvoorstel tot wijziging van de Omgevingswet voor de legalisering van PAS-projecten en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.
Achtergrond en aanleiding wetsvoorstel: verzoek om spoedbehandeling
Het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS), dat op 1 juli 2015 in werking trad, bood initiatiefnemers van stikstofveroorzakende activiteiten de mogelijkheid om zonder natuurvergunning te opereren, mits de stikstofdepositie onder grenswaarden bleef. In 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het PAS in strijd was met de Europese Habitatrichtlijn. Hierdoor moesten bedrijven, die zonder natuurvergunning in bedrijf waren, alsnog een natuurvergunning aanvragen.
In de blog van 7 maart 2024 is ingegaan op het vorige legalisatieprogramma en de ruimte hierbij om op basis van rechtspraak tot medio 2025 tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders. De termijn voor de uitvoering van de in dat programma opgenomen maatregelen is op 28 februari 2025 verlopen. Met een wetsvoorstel tot wijziging van de Omgevingswet wil het kabinet een nieuw legalisatieprogramma invoeren. Minister Femke Wiersema (Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur) verzocht op 5 februari 2025 om een spoedadvies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Hieronder bespreken we de kern van het wetsvoorstel en het advies.
Verlenging van de wettelijke termijn van het legalisatieprogramma
De legalisatie-inspanningen van de afgelopen jaren hebben voor weinig PAS-projecten een oplossing geboden. Omdat de wettelijke termijn van het huidige programma is verlopen en het programma vooralsnog onvoldoende resultaat heeft opgeleverd, stelt het wetsvoorstel een verlenging met drie jaar voor, tot 1 maart 2028.
Volgens de toelichting is de verlenging van de termijn van het legalisatieprogramma met drie jaar gebaseerd op een aantal fasen. Voor het verkennen van mogelijkheden van een oplossing samen met de zaakbegeleider zijn negen maanden uitgetrokken. Daarna is er negen maanden bedenktijd voor de desbetreffende ondernemer. Voor het voorbereiden, inclusief eventuele schadevergoeding en/of subsidie, gaat het voorstel van zes maanden uit. Tenslotte gaat het voorstel ervan uit dat de implementatie van de gekozen oplossingsrichting binnen 12 maanden kan plaatsvinden.
De Afdeling merkt op dat uit de toelichting blijkt dat de in het legalisatieprogramma opgenomen bronmaatregelen onvoldoende stikstofruimte hebben opgeleverd om alsnog op grote schaal vergunning te verlenen voor PAS-projecten. In het licht hiervan begrijpt de Afdeling de noodzaak om de termijn voor legaliseren te verlengen en een nieuw programma met maatregelen gericht op legalisering vast te stellen. De Afdeling betwijfelt echter of drie jaar realistisch is en adviseert concreet te onderbouwen hoe het nieuwe maatregelenpakket daadwerkelijk binnen deze termijn kan en zal worden uitgevoerd.
Gerichte bronmaatregelen noodzakelijk voor legalisering PAS-projecten
Het Rijk blijft, waar mogelijk, PAS-projecten legaliseren met stikstofruimte uit bronmaatregelen. Maar stelt tegelijk dat de inzet van stikstofruimte uit bronmaatregelen beperkt is, omdat deze slechts in beperkte mate voldoet aan het additionaliteitsvereiste.
De Afdeling advisering constateert dat het wetsvoorstel in het geheel geen gerichte maatregelen bevat om de stikstofemissie en -depositie daadwerkelijk terug te dringen voor vergunningverlening. Daarbij lijkt te worden uitgegaan van de veronderstelling dat er geen mogelijkheden zijn om de benodigde stikstofruimte te creëren, terwijl gerichte maatregelen dit wel mogelijk kunnen maken.
De Afdeling adviseert daarom expliciet in te gaan op welke bronmaatregelen op korte termijn nodig zijn om legalisering van PAS-projecten mogelijk te maken.
Aanpassing huidige aanpak naar een ‘brede’ maatwerkaanpak
Het wetsvoorstel stelt voor om de doelstellingen en maatregelen in het nieuwe legalisatieprogramma aan te passen aan een bredere maatwerkaanpak. Daarbij wordt legalisering niet alleen opgevat als vergunningverlening, maar ook als het bieden van een andere adequate oplossing voor de ontstane onrechtmatige situatie. Voor PAS-projecten met een referentiesituatie zal dit betekenen dat er met (een combinatie van) aanpassingen in bedrijfsvoering, schadevergoeding, extensiveren, reduceren, innoveren of omschakelen gezocht wordt naar manieren om de activiteit te legaliseren.
De Afdeling advisering betwijfelt echter of dit daadwerkelijk perspectief biedt aan alle PAS-melders. De toelichting maakt naast bovenstaande voorbeelden onvoldoende concreet welke alternatieve oplossingen naast legalisering mogelijk zijn. Er ontbreekt een uitgewerkt maatregelenpakket om deze oplossingen te realiseren. Aan het begrip ‘legaliseren’ wordt bovendien een invulling gegeven die niet bij dat begrip past. De Afdeling adviseert daarom om het beestje bij de naam te noemen en expliciet in de wetstekst vast te leggen dat het legalisatieprogramma ook andere oplossingen omvat en hoe deze praktisch uitvoerbaar zijn, zodat rechtszekerheid wordt gewaarborgd.
Afzien van handhaving
Tot slot volgt uit de brief en de toelichting bij het wetsvoorstel dat het verlengen van de wettelijke termijn van het legalisatieprogramma de kans vergroot dat de bestuursrechter het bevoegd gezag toestaat om ook ná medio 2025 af te zien van handhaving.
De Afdeling wijst erop dat de toelichting niet duidelijk maakt waarop deze veronderstelling is gebaseerd en wijst op de beginselplicht tot handhaving. Voor zover wordt gedoeld op de eerdere uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, stelt de Afdeling dat daar werd voldaan aan de vereiste van een concreet zicht op legalisatie. Aangezien het nieuwe legalisatieprogramma ook inzet op “andere adequate oplossingen” dan legalisering, is onzeker of aan deze eis wordt voldaan, dan wel of zich andere bijzondere omstandigheden voordoen om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarop de veronderstelling is gebaseerd dat de kans dat van handhaving kan worden afgezien met het voorstel wordt vergroot.
Conclusie
Het wetsvoorstel biedt onvoldoende concrete (bron)maatregelen voor de legalisering van PAS-projecten en het vinden van alternatieve oplossingen voor de ontstane onrechtmatige situatie. Hierdoor blijft het voor ondernemers onduidelijk welke oplossingsrichtingen mogelijk zijn en op welke ondersteunende maatregelen zij kunnen rekenen.
Daarnaast heeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanzienlijke bezwaren tegen het voorstel. Zij betwijfelt of de verlenging van het legalisatieprogramma realistisch en effectief is en wijst op het gebrek aan concrete maatregelen om stikstofruimte te creëren. Dit is een cruciaal punt, aangezien legalisering immers vergunningverlening vereist, terwijl vergunningverlening op dit moment moeilijk is vanwege de te hoge depositie in Natura 2000-gebieden. Voor de slagingskans van legalisatie moet de depositie naar beneden, wat betekent dat meer focus op bronmaatregelen noodzakelijk is. Wij onderschrijven dan ook het advies van de Afdeling op dit punt.
Ook blijft onduidelijk welke alternatieve oplossingen de regering voor ogen heeft en of het voorstel de kans op het afzien van handhaving daadwerkelijk vergroot. De wetgever geeft op enkele voorbeelden na, geen nadere invulling aan wat ‘andere adequate oplossingen’ kunnen zijn. Aangezien de wet een vergunningplicht voorschrijft bij aantasting van een Natura 2000-gebied, zou hoogstens de bedrijfsvoering zodanig moeten worden aangepast dat er geen significante aantasting meer is. De Afdeling stelt terecht dat dit investeringen vereist, maar het voorstel maakt niet duidelijk of PAS-melders deze kunnen dragen. Extensivering vereist extra grond of minder vee, terwijl bedrijfsverplaatsing afhangt van beschikbare locaties—waar bovendien opnieuw een vergunning voor nodig kan zijn. Zonder duidelijkheid over hoe deze investeringen en ruimtelijke aanpassingen gefaciliteerd worden, neemt het risico op handhaving voor PAS-melders toe.
Om te voorkomen dat na afloop van het programma blijkt dat andere adequate oplossingen ontbreken en beëindiging van PAS-projecten onvermijdelijk wordt, is het essentieel dat het wetsvoorstel concretere en uitvoerbare maatregelen bevat. De Afdeling adviseert dan ook om het voorstel niet bij de Tweede Kamer in te dienen, tenzij het eerst wordt aangepast.