Afgelopen woensdag deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eindelijk uitspraak of intern salderen is toegestaan bij bestemmingsplannen, inmiddels omgevingsplannen genoemd. Het antwoord is ja, maar niet langer in de voortoets en alleen als de gemeenteraad vaststelt dat de stikstofruimte niet nodig is voor Natura 2000-gebieden. In deze blog schetsen Anne-Marie Klijn en Arjen Praat de implicaties voor de praktijk en roepen een toekomstig kabinet op tot actie.
Intern salderen ook bij omgevingsplannen niet meer in de voortoets!
Voorheen was ‘intern salderen’ in de zogeheten ‘voortoets’ een standaardinstrument. De voortoets is de eerste, snelle check om te zien of een plan significante stikstofgevolgen kan hebben. Intern salderen hield in dat je de stikstofuitstoot van een nieuwe ontwikkeling mocht wegstrepen tegen de uitstoot die in de referentiesituatie al was toegestaan. Als een nieuwe woonwijk bijvoorbeeld de plek innam van een oude kwekerij, kon onder voorwaarden de uitstoot van de kwekerij worden afgetrokken van de uitstoot van de nieuwe woningen. Kwam je op nul of minder uit, dan was er geen uitgebreid onderzoek, een ‘passende beoordeling voor het bestemmingsplan’, nodig.
De rechterlijke uitspraak van 18 december 2024 maakte al een einde aan deze praktijk voor projecten in het vergunningstraject. De nieuwe uitspraak over Pasgeld-West van 14 januari 2026 bevestigt nu dat deze regel direct geldt voor alle bestemmingsplannen. De uitstoot van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, zoals een woonwijk, moet nu op zichzelf (dus geheel na wijziging) worden beoordeeld in de voortoets. De oude planologische situatie mag niet meer worden meegerekend in deze eerste fase. Het gevolg is een aanzienlijke verschuiving van de bewijslast en van het risico: veel vaker dan voorheen zal een uitgebreide en kostbare ‘passende beoordeling’ noodzakelijk zijn, wat de voorbereiding van wijziging omgevingsplannen complexer en juridisch kwetsbaarder maakt.
De onderstaande tabel verheldert de belangrijkste veranderingen:
| Kenmerk | Oud beoordelingskader | Nieuw beoordelingskader |
| Rol van intern salderen | Werd toegepast in de voortoets om te bepalen of significante gevolgen uitgesloten waren. | Mag niet meer in de voortoets. Is nu een mitigerende maatregel binnen de passende beoordeling. |
| Beoordeling in de voortoets | Vergelijking tussen de gevolgen van de nieuwe ontwikkeling en de referentiesituatie (feitelijk en planologisch legaal). | De gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling moeten op zichzelf worden onderzocht, zonder aftrek van de referentiesituatie. |
| Noodzaak passende beoordeling | Alleen nodig als er na intern salderen nog een toename van stikstofdepositie was. | Vaker nodig, omdat de gevolgen van de nieuwe ontwikkeling op zichzelf al snel significante effecten kunnen hebben. |
Intern salderen nog wel in de strengere passende beoordeling
Het instrument van intern salderen wordt daarmee – net als bij projecten – verhuist naar de volgende, zwaardere stap in het proces: de ‘passende beoordeling’.
In deze fase wordt intern salderen niet meer gezien als een simpele rekensom, maar als een ‘mitigerende maatregel’. Aan de inzet als mitigerende maatregel zijn echter strikte voorwaarden verbonden. Volgens de Raad van State moet aan de volgende kernvoorwaarden worden voldaan:
- De voordelen van de maatregel moeten zeker zijn op het moment van de passende beoordeling (“voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan”).
- Het moet gegarandeerd zijn dat de oude activiteit daadwerkelijk is beëindigd voordat de nieuwe ontwikkeling negatieve effecten kan veroorzaken (“gewaarborgd te zijn dat de maatregelen zijn geëffectueerd voordat de gevolgen […] zich zullen voordoen”).
- De stikstofwinst mag uitsluitend voor dit ene project worden ingezet om dubbele telling te voorkomen (“Dubbele inzet […] dient te worden voorkomen”).
- Ook bij bestemmingsplannen waar een mitigerende maatregel wordt betrokken in de passende beoordeling die naar zijn aard ook kan worden ingezet als instandhoudings- of passende maatregel, zal de raad moeten motiveren waarom die maatregel niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel: het additionaliteitsvereiste.
Het additionaliteitsvereiste is de bottleneck bij vergunningverlening door de provincie bij projecten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) toetst dit vereiste streng. Dit omdat provincies invloed kunnen uitoefenen op de keuze van de maatregelen die worden ingezet voor het behalen van instandhoudingsdoelstellingen of het voorkomen van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Echter, ten aanzien van omgevingsplannen is niet de provincie, maar de gemeenteraad bevoegd. De Afdeling oordeelt echter dat de gemeenteraad aan zijn motiveringsplicht voor de additionaliteit toch kan voldoen door “zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag, dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen, de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.”
Nieuw: de ‘vergewisplicht’ voor additionaliteit
De cruciale vraag is of er “aanwijzingen [zijn] dat het bevoegd gezag […] de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.” Als zulke aanwijzingen ontbreken, heeft de gemeente aan haar motiveringsplicht voldaan. De Afdeling voegt daar aan toe: “Gelet op wat uiteengezet is onder 23.2, is de invulling van de motiveringsplicht in de vorm van een vergewisplicht dus anders voor een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de raad dan voor plannen of toestemmingsbesluiten genomen door een provinciebestuur of de minister, zoals bijvoorbeeld een provinciaal inpassingsplan of tracébesluiten (zie de de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, en die van 2 oktober 2024).”
Gelet op wat de gemeenteraad uiteen had gezet over de natuurwaarden en mogelijke maatregelen voor de knelpunten in het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen, zag de Afdeling in dat wat de stichting in beroep aanvoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in de geraadpleegde gegevens ‘aanwijzingen’ had moeten zien dat de ingezette maatregel – de beëindiging van de gerberakwekerij – nodig werd geacht als instandhoudings- of passende maatregel. Hiermee had de gemeenteraad voldaan aan de vergewisplicht en daarmee aan zijn motiveringsverplichting dat beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Kennelijk oordeelt de Afdeling milder dan tegenover een provincie of het Rijk: een soort additionaliteitsvereiste ‘light’. Of de vergewisplicht ook consequent leidt tot een mildere beoordeling moet de toekomst uitwijzen.
Gevolgen voor de praktijk van bestemmings- en omgevingsplanprocedures
Directe werking
Het nieuwe beoordelingskader is onmiddellijk van toepassing op alle lopende procedures over bestemmings- en omgevingsplannen. De Raad van State zal in alle beroepsprocedures die reeds aanhangig zijn, toetsen aan dit nieuwe kader.
Toename aantal passende beoordelingen
Een logisch en onvermijdelijk gevolg is dat er significant vaker een passende beoordeling opgesteld zal moeten worden. Omdat intern salderen niet meer in de voortoets mag worden toegepast om significante gevolgen uit te sluiten, zal de conclusie van de voortoets vaker luiden dat dergelijke gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten.
LET OP: plan-MER plicht
Er moet plan-MER worden doorlopen als voor het plan of programma een passende beoordeling voor natuur moet worden gemaakt (zie artikel 16.36 lid 2 Omgevingswet)
Nieuwe eisen aan de passende beoordeling
Wanneer intern salderen als mitigerende maatregel wordt ingezet in een passende beoordeling, moet deze nu aan specifieke eisen voldoen. De beoordeling moet ten minste een verschilberekening bevatten (de gevolgen van de nieuwe ontwikkeling minus de positieve effecten van de beëindigde activiteit) en een expliciete motivering van het additionaliteitsvereiste, ingevuld via de vergewisplicht.
Extra vertraging en onzekerheid: passende beoordeling en vergewisplicht
Daar waar eerder intern gesaldeerd kon worden in de AERIUS-berekening/voortoets, mag dat nu nog slechts in een uitgebreide en kostbare passende beoordeling. Daarvoor dient een gespecialiseerd bureau te worden ingeschakeld, dat tevens uitvoering zal geven aan de motivering m.b.t. de vergewisplicht. Dat vergt extra tijd en dus vertraging. Daarnaast is de vraag of aan de vergewisplicht is voldaan niet eenvoudig te beantwoorden. Wij vermoeden dat dit in de praktijk zal leiden tot onzekerheid bij gemeenten en meer procedures over de vraag of gemeente zich afdoende hebben vergewist.
Oproep aan nieuwe kabinet
Eerder schreven wij in een artikel optimistisch te zijn over de stikstofaanpak in de positieve agenda hierover in de formatiegesprekken van Jetten & Bontenbal. In het agendastuk wordt een serieuze aanpak voorgesteld om het additionaliteitsvereiste te adresseren. Met bovenstaande uitspraak in de hand roepen wij een nieuw kabinet wederom op om voortvarend aan de slag te gaan met stikstof in Nederland, zodat bij gemeenten geen onzekerheid kan bestaan over de vraag of zij zich voldoende hebben vergewist. Dat zou in ieder geval een impuls betekenen voor het versneld vaststellen van omgevingsplannen voor de woningbouw!
Dit blog werd uitgelicht door Vastgoedjournaal