Rieneke Jager en Erwin Noordover, met medewerking van Chanym Alekperova, bespreken het dynamisch verwijzen naar beleidsregels en vragen zich af of het meer ruimte biedt voor initiatieven of dat er sprake is van een wassen neus.
Deze blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 5 minuten
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken; een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Gekoerst wordt op inwerkingtreding per 1 oktober 2022 of 1 januari 2023. Om u goed voor te bereiden op de inwerkingtreding, belichten de experts van NEWGROUND LAW op deze plek wekelijks een aspect ten aanzien van de Omgevingswet.
Experimenteren met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Vooruitlopend op het omgevingsplan, dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal worden ingevoerd, kunnen gemeenten experimenteren met het zogenoemde bestemmingsplan verbrede reikwijdte. Met gebruik van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte krijgen gemeenten de mogelijkheid om op onderdelen af te wijken van een aantal wetten en besluiten. Eén van de mogelijkheden die het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte biedt, is dat in de planregels dynamisch verwezen kan worden naar beleidsregels. Daarmee wordt de mogelijkheid geboden om ‘open normen’ in het bestemmingsplan op te nemen die worden uitgewerkt in de betreffende beleidsregel. Omdat beleidsregels kunnen worden aangepast, zonder dat het bestemmingsplan daarvoor moet worden aangepast, heeft de mogelijkheid tot doel dat planregels flexibeler worden toegepast.
Dat dynamisch verwijzen op gespannen voet kan komen te staan met het beginsel van rechtszekerheid en aan grenzen is verbonden, blijkt uit de uitspraken van oktober en november 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) over het bestemmingsplan “Retailpark Belvédère” (ECLI:NL:RVS:2021:2388) en het bestemmingsplan “Omgevingsplan Binckhorst” (ECLI:NL:RVS:2021:2649).
Contouren dynamisch verwijzen
In de genoemde uitspraken over de bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte wordt door de tegenstanders aangevoerd dat de dynamische verwijzingen in de plannen naar beleidsregels in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Zo waren in het bestemmingsplan “Retailpark Belvédère” in de planregels open normen als ‘passende maatvoeringsnormen’ en ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ opgenomen. Voor de invulling van die normen werd verwezen naar het stedenbouwkundig beleid. In het “Omgevingsplan Binckhorst” is gebruik gemaakt van de open norm ‘onevenredige aantasting’ om te bepalen welke richtafstanden tot bestaande bedrijven moeten worden gehanteerd, waarbij de norm nader wordt ingevuld via een beleidsregel.
In beide gevallen toetst de Afdeling of de beleidsregels in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De Afdeling toetst daartoe of de open normen in de bestemmingsplannen voldoende concreet en objectief zijn begrensd. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de vergunning ervan brengt dit met zich. Ook moeten open normen getuigen van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen die overigens niet in strijd is met het recht. De verbeelding en de planregels moeten daarbij voldoende inzicht bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Tot die overweging komt de Afdeling nu er relevante verschillen bestaan tussen het vaststellen van een beleidsregel en een bestemmingsplan. Zo kan niet rechtstreeks tegen een beleidsregel worden opgenomen, terwijl hiervan in bijzondere gevallen wel kan worden afgeweken. Bij de vraag of de open norm voldoende concreet en objectief is, betrekt de Afdeling in ieder geval de volgende omstandigheden:
- de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
- het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
- de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur; en
- de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.
Dynamisch verwijzen in het omgevingsplan
Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet gaat het omgevingsplan het bestemmingsplan van de gemeente vervangen. In het omgevingsplan krijgt de gemeente de mogelijkheid om activiteiten op te nemen die voldoen aan de regels van het omgevingsplan, maar waarvoor toch een omgevingsvergunning nodig is. Dit wordt de binnenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd. Voor het verlenen van die vergunning worden in het omgevingsplan dan beoordelingsregels opgenomen. In die beoordelingsregels kan vervolgens dynamisch worden verwezen naar beleidsregels. Volgens de wetgever moet deze optie bijdragen aan het globaler en flexibeler inrichten van het omgevingsplan, waardoor het omgevingsplan ook voor dynamische gebieden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, voor langere duur een bestendige basis biedt.
Gevolgen voor de praktijk
Aangezien het bestemmingsplan verbrede reikwijdte de voorloper is van het omgevingsplan, is de aanname dat de uitspraken ook van invloed zijn op de mogelijkheid dynamisch te verwijzen in het omgevingsplan. Om aan het rechtszekerheidsbeginsel te voldoen moeten de beoordelingsregels in het omgevingsplan dan in ieder geval voldoende concreet en objectief begrensd zijn. Meer concreet heeft dat tot gevolg dat voor de initiatiefnemer en voor omwonenden uit de verbeeldingen en de planregels duidelijk moet blijken welke ontwikkelingen binnen het plangebied mogelijk zijn. Daarbij zal het omgevingsplan meer concreet moeten zijn naarmate de flexibiliteit een groter effect op de omgeving heeft, zoals bijvoorbeeld de afmetingen van bouwwerken en de gebruiksmogelijkheden daarvan. Daarmee heeft de Afdeling in haar uitspraken de eerste contouren geschetst voor het opnemen van open normen in het omgevingsplan met een nadere uitwerking in beleid. Hoe de invulling van de flexibiliteit binnen die contouren eruit kan komen te zien blijft zoeken. Daarom blijft vooralsnog de vraag of het dynamisch verwijzen daadwerkelijk ruimte gaat bieden aan onzekere toekomstige ontwikkelingen, of dat dit slechts een wassen neus is.