De Afdeling advisering van de Raad van State is uitermate kritisch over het voorstel voor de nieuwe Energiewet (de wet houdende de regels over energiemarkten en energiesystemen) in haar advies dat op 6 februari jl. is gepubliceerd. Moet de wetgever terug naar de tekentafel voor de vormgeving van een nieuw juridische stelsel voor de energievoorziening?
Erwin Noordover en Rieneke Jager van NewGround Law gaan in op enkele belangrijke kritiekpunten van de Afdeling advisering.
Het advies van de Afdeling advisering
De Afdeling advisering van de Raad van State ( de ‘Afdeling’) heeft op 3 februari jl. haar advies over het wetsvoorstel vastgesteld en op 6 februari jl. gepubliceerd. In haar advies is de Afdeling niet positief over het wetsvoorstel.
De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel voor de Energiewet drie verschillende functies dient:
1. Het samenvoegen van de bestaande Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet in één wet, met als doel de regelgeving voor de markt van elektriciteit en gas te moderniseren en te actualiseren. Dit moet de energietransitie optimaal ondersteunen en stimuleren.
2. Het implementeren van de Europese herziene (vierde) Elektriciteitsrichtlijn en een aantal verordeningen op het terrein van elektriciteit, ook wel het Clean Energy Package (CEP) genoemd. Daarnaast het opnieuw implementeren van het derde gaspakket.
3. Het bijdragen aan de uitvoering van enkele nationale beleidsvoornemens, waaronder onderdelen van het Klimaatakkoord.
De Afdeling merkt op dat door deze verschillende functies het voorstel de Energiewet verschillende gezichten geeft, namelijk (i) modernisering, (ii) implementatie en (iii) het doorvoeren van beleidsmatige voornemens in het licht van de energietransitie en het Klimaatakkoord. Dat maakt het, volgens de Afdeling, moeilijk om grip op het voorstel te krijgen. Zo is onduidelijk welk deel van het voorstel gaat over de (her)omzetting van Europese regels en in welk deel de regering eigen beleidskeuzes maakt. Ook is onduidelijk hoe deze delen zich tot elkaar verhouden.
Vraagtekens bij implementatie en nationale regels in één wet
Het wetsvoorstel tot de Energiewet is ondergebracht in zes pijlers met hoofdthema’s, namelijk:
Pijler I: Versterkt kader voor toekomstige systeemintegratie
Pijler II: Energiedata als noodzakelijke en kansrijke grondstof
Pijler III: Systemen op orde en ondersteunend voor de energietransitie
Pijler IV: Ruimte voor nieuwe marktinitiatieven
Pijler V: Meer bescherming voor eindafnemers
Pijler VI: Toezicht
Iedere pijler bevat zowel wijzigingen die voortvloeien uit implementatie als onderwerpen van nationaal recht en beleid. Dit vindt de Afdeling problematisch omdat waar het wetsvoorstel uitvoering geeft aan Europese implementatieverplichtingen het niet in overeenstemming is met het Nederlandse uitgangspunt dat geen andere regels mogen worden opgenomen dan die voor tijdige implementatie noodzakelijk zijn. Overigens is in het licht van dit uitgangspunt de termijnoverschrijding van de implementatie voor de Europese regelgeving inmiddels fors: die eindigde op 1 januari 2021.
Naast het probleem dat in het wetsvoorstel niet duidelijk wordt welke bepalingen dwingend uit implementatie voortvloeien, stelt de Afdeling de vraag wat de meerwaarde is van de in het voorstel voorgestelde samenvoeging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. De Afdeling merkt op dat samenvoeging risico’s heeft, onder meer uit oogpunt van het Europees recht. De ontwikkelingen in de Europese regelgeving voor elektriciteit en gas lopen niet helemaal parallel en de regelgeving is voortdurend in beweging. Dit bemoeilijkt de integratie van beide stelsels.
Noodzaak prioriteringskader
Het wetsvoorstel bevat een prioriteringskader voor de keuzes die moeten worden gemaakt in de netuitbreidingen en -versterkingen vanwege de bestaande en naar verwachting nog groter wordende transportschaarste. De Afdeling ziet deze prioritering echter als taak van de overheid en niet van systeembeheerders of de toezichthouder. Daarbij wijst de Afdeling op de afhankelijkheid van de uitrol van transportcapaciteit van (ruimtelijke) beleidsmatige afwegingen. De gevolgen van de keuzes die in de energietransitie gemaakt moeten worden (en al worden gemaakt) over onder meer de ruimtelijke impact van nieuwe ontwikkelingen, zijn in belangrijke mate bepalend voor de te maken keuzes over investering in de capaciteit. De Afdeling acht het niet de taak van een systeembeheerder of toezichthouder deze keuzes te maken: dit vergt namelijk afweging van publieke belangen en zijn daarom politieke keuzes. De Afdeling acht de huidige kaders die in het wetsvoorstel mee worden gegeven voor de uitbreidings- en vervangingsinvesteringen onvoldoende waarborg bieden voor de noodzakelijke afstemming en prioritering.
Advies om wetsvoorstel opnieuw te overwegen
Gezien de hiervoor besproken stevige punten van kritiek op het wetsvoorstel adviseert de Afdeling alternatieven te overwegen voor de nieuwe Energiewet. Ten eerste adviseert de Afdeling om op dit moment af te zien van de samenvoeging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet in de nieuwe Energiewet. Als dit advies niet wordt opgevolgd dan is het advies om in ieder geval de regels die nodig zijn ter implementatie van het Clean Energy Package (CEP) in een aparte wet, en niet in de Energiewet, op te nemen. Ook kan gekozen worden om met de Energiewet niet vooruit te lopen op de voorstellen tot wijziging van de Gasrichtlijn en de Gasverordening en die regelgeving te zijner tijd in een apart voorstel op te nemen.
Als de regering niet voor deze alternatieven kiest dan adviseert de Afdeling de regering om dragend te motiveren waarom zij hier niet voor kiest. Mocht ervoor worden gekozen om toch de drie genoemde functies in de Energiewet te handhaven, adviseert de Afdeling om steeds onder verwijzing naar de relevante bepalingen zo precies mogelijk te verduidelijken (a) welke onderdelen zien op de nationale regelgeving, (b) hoe dit zich verhoudt tot het Unierecht en (c) welke onderdelen dienen ter implementatie van het Unierecht, dan wel nieuw of gewijzigd nationaal beleid betreffen.
Het eindoordeel van de Afdeling is het advies om het wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer in te dienen, tenzij het is aangepast.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Het is te hopen dat de regering het advies van de Afdeling serieus neemt en het wetsvoorstel voor de Energiewet gaat heroverwegen en herzien. Echter, de vertraging die hiermee gepaard zal gaan, is vanuit het oogpunt van de energietransitie uitermate onwenselijk, nu de overheid in de berichtgeving de nieuwe Energiewet het fundament van de energietransitie noemt. Vanwege de veelomvattendheid van de wet, die naast de bredere energietransitie ook ziet op de warmtetransitie, houden wij ons hart vast. We mogen alleen maar hopen dat de regering voortvarend te werk gaat en op korte termijn uitzicht biedt op een nieuw voorstel, zodat de regelgeving de energiepraktijk gaat ondersteunen. Gezien het belang van het wetsvoorstel voor de energietransitie is het dan ook de vraag hoever de regering gaat in de herziening van het wetsvoorstel. Als de regering snelheid van de transitie wil bevorderen, dan is de verwachting eerder dat er een nadere onderbouwing wordt gegeven aan het wetsvoorstel voor de Energiewet.
Het volledige advies
Het volledige advies van de Afdeling is hier raad te plegen. Indien u meer wil weten over de achtergrond van de Energiewet dan is ons uitgebreidere artikel hier raadpleegbaar.
Vanzelfsprekend kunt u voor vragen of advies contact met opnemen met Erwin Noordover en Rieneke Jager.