Bij uitblijven van maatregelen leidt de herziene richtlijn over luchtkwaliteit tot minder nieuwe woningen in 2030

De Europese Raad heeft op 14 oktober 2024 de herziene richtlijn over luchtkwaliteitsnormen aangenomen. Deze maakt deel uit van de Green Deal en moet de luchtvervuiling in Europa sterk terugdringen. Jan Wassink en Anne-Marie Klijn bespreken de invoering van de richtlijn in Nederland en de gevolgen voor woningbouw en landbouw.

Nieuwe problemen voor woningbouw en landbouw?

Op 14 oktober 2024 (gepubliceerd op 20 november 2024) heeft de Europese Raad de herziene richtlijn over luchtkwaliteitsnormen voor de gehele Europese Unie aangenomen (de “Richtlijn”).^[1]Richtlijn 2024/2881/EU Deze Richtlijn brengt herziene regels met zich mee die ervoor moeten zorgen dat tussen nu en 2050 alle luchtvervuiling wordt teruggedrongen. Deze Richtlijn maakt onderdeel uit van de zogenoemde ‘Green Deal’; een reeks Europese beleidsinitiatieven met als overkoepelende doelstelling om Europa tegen 2050 klimaatneutraal te maken.^[2]Richtlijn 2024/2881/EU, considerans 2-10.

Het doel van de Richtlijn is om de luchtkwaliteitsnormen van de Unie beter op de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) af te laten stemmen. De normen uit de Richtlijn zijn vooral gericht op de gezondheid van mensen en ecosystemen in algemene zin. Deze normen vallen dus onder een ander juridisch kader dan de bestaande regelgeving voor bijvoorbeeld de bescherming van soorten in Natura-2000 gebieden (denk aan de stikstofproblematiek).^[3]Richtlijn 2024/2881/EU, considerans 2-10. Desalniettemin worden er wel nieuwe problemen voor woningbouw en landbouw verwacht als er geen maatregelen worden getroffen.

Lidstaten hebben twee jaar de tijd gekregen om de Richtlijn te implementeren in nationale wetgeving (dus uiterlijk op 11 december 2026).^[4]https://open.overheid.nl/documenten/7d6fac2f-58b8-4b98-9302-f100f39eb480/file Op 30 september 2025 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de tweede kamer geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de implementatie van de Richtlijn.^[5]https://open.overheid.nl/documenten/7d6fac2f-58b8-4b98-9302-f100f39eb480/file

De Richtlijn

De herziene ‘Europese Richtlijn betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa’ voorziet in een aanscherping en samenvoeging van twee bestaande richtlijnen (2004/107/EG en 2008/50/EG). Als gevolg van de richtlijn moeten de jaargemiddelde concentraties PM2,5 en PM10 (fijnstof) uiterlijk in 2030 gedaald zijn naar respectievelijk 10 en 20 μg/m3. Dit is op dit moment nog 25 en 40 μg/m3. Voor NO2 (stikstofdioxide) wordt de nieuwe waarde 20 μg/m3. Dit was 40 μg/m3. In zeer specifieke gevallen kunnen de lidstaten om uitstel vragen tot 2035 of 2040 (artikel 18). Om te waarborgen dat er voldoende zicht is op de voortgang, schrijft de Richtlijn ook een monitoringsverplichting voor, maar dat is niet nieuw.

Naast de nieuwe normen voor de maximale jaargemiddelde concentraties, is wel nieuw dat er een verplichting geldt tot het opstellen van routekaart(en) bij dreigende overschrijding van de grenswaarden vanaf 2030. De routekaart(en) moet uiterlijk 31 december 2028 gereed zijn. In de routekaart(en) staan beleid en maatregelen waarmee dergelijke overschrijdingen voorkomen moeten worden.^[6]https://open.overheid.nl/documenten/7d6fac2f-58b8-4b98-9302-f100f39eb480/file, p.2

Interessant is dat er in de Richtlijn ook wordt voorzien in een bepaling ten aanzien van de toegang tot de rechter voor elk besluit, handelen of nalaten (door lidstaten) in het kader van diverse aspecten die in de Richtlijn worden geregeld (waaronder bijvoorbeeld de routekaarten). Deze rechtsgang dient open te staan voor belanghebbenden en rechtspersonen die collectieve belangen nastreven op het terrein van gezondheid of milieu (artikel 27). Hoewel dit ook reeds het geval was bij de oudere richtlijnen die betrekking hebben op de luchtkwaliteit, zou de aanscherping van de maximale concentraties fijnstof en stikstofdioxide mogelijk aanleiding kunnen geven tot meer juridische procedures zoals aansprakelijkheidsclaims voor zover de nieuwe normen naar verwachting niet kunnen worden nagekomen door de Nederlandse overheid.

Implementatie

In Nederland zal de Richtlijn worden geïmplementeerd door aanpassingen van de Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving en de Omgevingsregeling. Op wetsniveau wordt gekozen voor een één-op-één-implementatie. Dat betekent dat er alleen wijzigingen worden voorgesteld die noodzakelijk zijn voor de wettelijke implementatie van de Richtlijn (de implementatie gaat niet verder dan strikt noodzakelijk). Volgens de kamerbrief van 30 september 2025 zal het voor Nederland ook een opgave zijn om in de komende jaren naar de nieuwe grenswaarden toe te werken. Het uitgangspunt is daarbij dat er een passend pakket aan maatregelen, uitgewerkt in samenwerking met alle betrokken partijen, komt en dat tevens moet voorkomen dat de aangescherpte Richtlijn een vertragend effect heeft op ruimtelijke ontwikkelingen zoals de woningbouwopgave.^[7]https://open.overheid.nl/documenten/7d6fac2f-58b8-4b98-9302-f100f39eb480/file, p. 2

Hoe dit vorm zal krijgen in rijksregelgeving, is vooralsnog niet duidelijk, maar uit de beslisnota van 23 september 2025 volgt dat in oktober van 2025 het wetsvoorstel ter implementatie van de hernieuwde Richtlijn luchtkwaliteit naar de Tweede Kamer zal gaan.^[8]https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D42418, p. 5

Er wordt ook gewerkt aan een routekaart inzake dreigende overschrijding van de grenswaarden vanaf 2030. In dat kader is door het RIVM een tussentijdse analyse verricht naar de aard en omvang van de opgave richting 2030, waarbij mogelijke knelpunten (locaties met dreigende overschrijdingen) worden geïdentificeerd.  Volgens het RIVM is de huidige schatting voor het aantal overschrijdingen in 2030 circa 1200 voor NO2 (stikstofdioxide) en minstens enkele tientallen voor PM10 en ruim 400 voor PM2.5 (fijnstof).^[9]https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/KN-2025-0066.pdf, p. 1. Volgens de kamerbrief gaat dit naar verwachting om gevallen langs snelwegen, een aantal binnensteden en bij een aantal veehouderijlocaties en sterk geïndustrialiseerde gebieden. Voor wat de vast te stellen routekaart betreft, wordt het volgende opgemerkt (nadruk auteur):

“De routekaart(en) bevat(ten) voor Nederland niet alleen emissieverlagende maatregelen, die zorgen voor voldoende lage concentraties op de bovengenoemde punten. De routekaart(en) zal (zullen) ook voor nieuwe ruimtelijke plannen in voldoende maatregelen moeten voorzien om eventuele overschrijding in 2030 te voorkomen. Nederland staat immers niet stil, en heeft ambities op het terrein van ruimtelijke plannen, waaronder een flinke woningbouwopgave. Hierbij ontstaat bijvoorbeeld ook een toename in het aantal vervoersbewegingen. De verwachting is dat zowel generieke maatregelen op nationaal niveau nodig zijn, als lokale maatregelen van provincies, gemeenten en Rijk (waaronder wegbeheerders zoals Rijkswaterstaat).”^[10]https://open.overheid.nl/documenten/7d6fac2f-58b8-4b98-9302-f100f39eb480/file, p. 3.

Gevolgen voor ruimtelijke ontwikkelingen

Hoewel uit het bovenstaande volgt dat het de ambitie is om belangrijke ruimtelijke ontwikkelingen niet te dwarsbomen, is niet uit te sluiten dat de (rijks)omgevingswaarden voor luchtkwaliteit zullen worden aangescherpt (zie artikel 2.3 Bkl). Deze omgevingswaarden spelen voornamelijk een rol bij concrete projecten binnen of nabij aandachtsgebieden (zie artikel 5.51 Bkl), tenzij er sprake is van een activiteit die niet in betekenende mate bijdraagt aan luchtverontreiniging (“NIBM”).

Aanscherping van deze omgevingswaarden zou tot gevolg kunnen hebben dat de besluitvorming bij ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij enige mate van fijnstof of stikstofdioxide vrijkomt, zou kunnen worden belemmerd. Ook zal er dan mogelijk sneller worden gesproken van een overschrijding van de NIBM-grens, aangezien deze grens is gebaseerd op 3% van de omgevingswaarden voor de jaargemiddelde concentraties (artikel 5.53 en 5.54 Bkl). Het is goed mogelijk dat de NIBM-grens bij aanscherping de omgevingswaarden wederom 3% van de omgevingswaarden zal betreffen.

Hoe het ook zij, het is nog onduidelijk hoe de rijksregels exact zullen worden aangepast. Grootschalige woningbouwprojecten worden momenteel onder bepaalde omstandigheden nog expliciet aangemerkt als activiteiten die niet in betekenende mate bijdragen aan luchtverontreiniging (volgens artikel 5.54, onder b Bkl vallen gebouwen met een woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan, met één ontsluitingsweg: ten hoogste 1.500 woningen; of twee ontsluitingswegen: ten hoogste 3.000 woningen onder de NIBM-grens). Het is echter de vraag of dit het geval blijft na implementatie van de Richtlijn. Bovendien volgt uit een kamerbrief van 27 juni 2024, waarbij de Tweede Kamer werd geïnformeerd over de voortgangsmeting van het Schone Lucht Akkoord, dat op basis van een door Deloitte uitgevoerde Quickscan wordt geconstateerd dat in totaal in 48 wijken uit 31 gemeenten met woningbouwplannen de concentraties op of boven de nieuwe grenswaarden zullen liggen. Het gaat om potentieel 32.000 nieuwe woningen, zo’n 3% van het totaal aantal woningen in woningbouwplannen tot 2030.^[11]https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20240627/brief_regering_schone_lucht/document3/f=/vmelcy6gpuzs.pdf, p .6 Zonder nadere maatregelen, waardoor alsnog aan de grenswaarden uit de Richtlijn kan worden voldaan, zullen deze plannen geen doorgang kunnen vinden. Gezien het voornemen uit de kamerbrief dat een vertragend effect op woningbouw moet worden voorkomen, is het de vraag hoe hier in de implementatie van de Richtlijn rekening mee zal worden gehouden.

Ook voor veehouderijen zou de implementatie van de Richtlijn gevolgen kunnen hebben^[12]https://open.overheid.nl/documenten/7d6fac2f-58b8-4b98-9302-f100f39eb480/file, p. 2 Volgens de tussentijdse analyse van het RIVM worden bij 17 toetstpunten nabij veehouderijen in ieder geval overschrijdingen van de Richtlijn verwacht ten aanzien van PM10.^[13]https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/KN-2025-0066.pdf, p. 2 en 9. Op dit moment moet reeds bij uitbreidingen van veehouderijen bij aandachtsgebieden worden beoordeeld of aan de rijksomgevingswaarden wordt voldaan, ongeacht of de NIBM-grens wordt overschreden en mits jaarlijks meer dan 800 kg PM10 wordt uitgestoten (artikel 5.53 Bkl). Met de herziene Richtlijn zal op deze locaties minder snel aan de omgevingswaarden kunnen worden voldaan. Daarbij speelt ook een rol dat veehouderijen in het kader van de stikstofproblematiek al onder grote druk staan. Daar komt bij dat het in het kader van routekaarten (die erop zijn gericht maatregelen te treffen om aan de nieuwe Richtlijn te kunnen voldoen) in samenhang met de stikstofproblematiek, het voor het rijk des te meer interessant kan zijn om veehouderijen op te kopen.

Voorts kunnen er rechtsmiddelen worden aangewend tegen besluitvorming onder de vigeur van de Richtlijn, waardoor belangenorganisaties mogelijk strengere rijksregels kunnen afdwingen, althans in het geval dat zal blijken dat er in Nederland per 2030 niet kan worden voldaan aan de grenswaarden uit de Richtlijn.

Conclusie

Kortom, het is afwachten op welke wijze wet- en regelgeving zal worden aangepast om aan de Richtlijn te kunnen voldoen, alsmede of (onderdelen van) het voorziene pakket aan maatregelen stand zal kunnen houden in het geval dat bijvoorbeeld belangenorganisaties daartegen rechtsmiddelen aanwenden. Het is vooralsnog niet duidelijk wat de impact van de implementatie van de Richtlijn voor de praktijk zal zijn, maar het is zeker dat er voor Nederland een opgave ligt om aan de Richtlijn te kunnen voldoen. Een oplossing zou kunnen zijn om op voorhand al rekening te houden met de strengere norm bij nieuwe projecten. Dan ontstaat er later immers geen probleem.

---

Dit blog werd gepubliceerd op VastgoedJournaal.