Arjen Praat en Jan Wassink bespreken wat er veranderd is in de aanwijzing monumenten onder de Omgevingswet. In dit artikel wordt uitsluitend ingegaan op de aanwijzing van gemeentelijke monumenten.
De Omgevingswet heeft op 1 januari 2024 alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming) vervangen. Onder het motto ‘eenvoudig beter’ zijn 40 wetten en 120 AMvB’s gebundeld in één wet en vier AMvB’S. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming.
Vastgoed als Monument
De aanwijzing van vastgoed als gemeentelijk, provinciaal of rijksmonument kan grote gevolgen hebben voor onder andere de ontwikkelmogelijkheden van vastgoed. Onder monumenten vallen niet alleen welbekende voorbeelden zoals 17e-eeuwse grachtenpanden, maar ook ‘jongere’ gebouwen kunnen worden aangewezen als gemeentelijke monumenten. Men kan daarbij denken aan gebouwen uit de jaren 1960, zoals de Klokkenhof in Amsterdam, dat in 2020 werd aangewezen als gemeentelijk monument.
Aanwijzing gemeentelijke monumenten voor 1 januari 2024
Onder het oude recht werden op gemeentelijk niveau monumenten aangewezen aan de hand van de selectiecriteria opgesteld in de door de betreffende gemeente vastgestelde Erfgoedverordening. Deze selectiecriteria konden verschillen per gemeente, maar doorgaans werd gebruik gemaakt van de model-erfgoedverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (“VNG“). Het centrale criterium voor het aanwijzen van onroerend goed als monument was het bijzonder belang van het pand vanwege schoonheid, betekenis voor de wetenschap en/of vanwege cultuurhistorische waarde. Bij de aanwijzing als gemeentelijk monument kwam het college van burgermeester en wethouders (volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak in 2022 (ABRvS 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:54)) een hoge mate van beoordelingsruimte toe, maar moest wel ook rekening worden gehouden met de belangen van de eigenaar van het betreffende pand als die concreet en overtuigend kon motiveren dat de monumentenstatus negatieve gevolgen had voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop van het betreffende pand.
De aanwijzing van onroerend goed als gemeentelijk monument had tot gevolg dat een specifieke vergunningplicht in het leven werd geroepen voor restaureren, veranderen, verbouwen of slopen van een gemeentelijk monument. Deze vergunningplicht is terug te vinden in artikel 2.2, aanhef en eerste lid onder b van de Wabo en werd beoordeeld aan de hand van de gemeentelijke erfgoedverordening. Naast voorschriften in het kader van vergunningverlening voor het verrichten van de voornoemde activiteiten, konden gemeenten in de gemeentelijke erfgoedverordening ook voorschriften opnemen om de instandhouding van monumenten te waarborgen door bijvoorbeeld een onderhoudsplicht op te nemen.
Aanwijzing gemeentelijke monumenten onder de omgevingswet
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving, en daar valt ook ‘cultureel erfgoed’ volgens artikel 1.2 Omgevingswet expliciet onder. Anders dan onder oud recht het geval was, is het de bedoeling dat gemeentelijke monumenten worden aangewezen in (een wijziging van een deel van) het omgevingsplan. De aanwijzing vindt plaats door in het omgevingsplan aan de locatie van het desbetreffende monument of archeologisch monument de functie aanduiding ‘gemeentelijk monument’ te geven. Vervolgens worden regels aan die locatie verbonden ter bescherming van het gemeentelijk monument. Waar onder oud de regels met betrekking tot gemeentelijke monumenten waren opgenomen in de gemeentelijke erfgoedverordening, moeten voorschriften voor gemeentelijke monumenten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dus voortaan worden opgenomen in het omgevingsplan.
Gemeenten krijgen tot 2032 de tijd om omgevingsplannen vast te stellen volgens de regels van de Omgevingswet. Tot die tijd is voorzien in overgangsrecht zodat de voor 1 januari 2024 aangewezen gemeentelijke monumenten beschermd blijven en nieuwe gemeentelijke monumenten kunnen worden aangewezen zolang een nieuw omgevingsplan daar niet in voorziet. Voor reeds aangewezen (of voorbeschermde) gemeentelijke monumenten is bepaald dat deze van rechtswege worden aangemerkt als gemeentelijke monumenten aangewezen bij het omgevingsplan (zie artikel 22.1 van de standaard bruidsschat). Voor nieuw aan te wijzen (al dan niet met voorbescherming) gemeentelijke monumenten mag tot eind 2031 worden teruggevallen op de (bestaande) gemeentelijke erfgoedverordening (uitgestelde inwerkingtreding Artikel 2.8 onder B van de Invoeringswet Omgevingswet). Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om eerder, dus al tijdens de overgangsperiode, gemeentelijke monumenten te beschermen via het omgevingsplan. Dan zal de gemeente de erfgoedverordening op dit punt (deels) zelf moeten intrekken.
Wat is er veranderd en wat zijn de gevolgen?
Gelet op het vorenstaande zou kunnen worden gezegd dat er in wezen niet veel materiële verschillen zijn als gevolg van de aanwijzing van gemeentelijke monumenten in het omgevingsplan ten opzichte van de systematiek omtrent gemeentelijke monumenten onder oud recht. Het grootste verschil ligt in de omstandigheid dat de onderdelen van de gemeentelijke erfgoedverordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, worden ‘verhuisd’ naar het omgevingsplan. Dat heeft tot gevolg dat de bevoegdheid om gemeentelijke monumenten aan te wijzen verschuift van het college van burgermeester en wethouders naar de gemeenteraad.
Zoals uit de handreiking ‘Erfgoedverordening en omgevingsplan’ van de VNG volgt, is het de ambitie dat het regelen van gemeentelijke monumenten in het omgevingsplan bijdraagt aan de veelvuldig besproken ‘integrale benadering’ onder de Omgevingswet. Zo kunnen bijvoorbeeld ook aanvullende voorschriften worden opgenomen voor provinciale- en rijksmonumenten, waardoor er kan worden gekozen voor een eenduidige integrale hoge mate van bescherming voor alle monumenten binnen het grondgebied van een gemeente.
Voorts zou de gemeenteraad bij het aanwijzen een rol kunnen spelen bij onroerende zaken die worden aangewezen als gemeentelijk monument. Hoewel de bevoegdheid om gemeentelijke monumenten aan te wijzen kan worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders, is het denkbaar dat het politieke karakter van de gemeenteraad tot een andere selectie van monumenten kan leiden dan wanneer dergelijke keuzes enkel door college van burgermeester en wethouders zouden worden gemaakt, zoals onder oud recht het geval was. De praktijk zal moeten uitwijzen of het vorenstaande werkelijk tot wezenlijke verschillen zal leiden met betrekking tot het beschermingsniveau en de selectie van aan te wijzen gemeentelijk monumenten ten opzichte van het oude recht.