Op 8 juli 2019 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (vanaf 1 november 2019 tijdelijk Minister voor Milieu en Wonen) het Tijdelijk handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie bekend gemaakt. PFAS is de verzamelnaam voor ruim 6000 chemische stoffen (poly- en perfluoralkylstoffen). Een van de meest bekende stoffen is GenX. GenX wordt gebruikt om bijvoorbeeld Teflon te maken. Het blijkt dat deze chemische stoffen veel in het milieu voorkomen, waaronder in grondwater, de bodem en waterlopen. De stoffen verplaatsen zich gemakkelijk en zijn biologisch zeer slecht afbreekbaar.
Zeer Zorgwekkende Stoffen
Hoewel het bodembeleid gedecentraliseerd is, heeft het Rijk medegedeeld de regie op zich te nemen voor de omgang met Zeer Zorgwekkende Stoffen (‘ZZS’). Een definitief kader voor het omgaan met PFAS-houdende grond en baggerspecie kon nog niet worden opgesteld omdat nog een aantal belangrijke onderzoeken liep over PFAS en grondwater, bioaccumulatie, mobiliteit en uitloogkarakteristieken van PFAS.
Uitgangspunt in het beleid ten aanzien van dit type ZZS is dat de aanwezigheid van deze stoffen in het milieu zowel aan de ‘voorkant’ (preventie) als aan de ‘achterkant’ (beheer) aangepakt dienen te worden. Aan de ‘voorkant’ betekent: voorkomen dat ZZS in het milieu komen. Voor PFAS houdt dat in dat het verstandig is als het bevoegde gezag reeds afgegeven vergunningen voor bedrijven die mogelijk PFAS toepassen in het productieproces doorlichten om na te gaan of er PFAS in een productieproces gebruikt worden en zo ja, of PFAS in emissies, lozingen of afvalstromen voorkomen. Tevens is het verstandig om na te gaan of (nog steeds) de best beschikbare technieken worden toegepast om emissies naar het milieu te minimaliseren.
Het Tijdelijk handelingskader
Deze tijdelijke milieunormen moeten borgen dat de bodem niet verder vervuild raakt met PFAS. Daarnaast beoogt het Tijdelijk handelingskader duidelijkheid te geven over welke concentraties nog onder het voorzorgsbeginsel vallen. Omdat sprake is van een invulling van de geldende zorgplichten overeenkomstig het voorzorgbeginsel, kan dit Tijdelijke handelingskader, vooruitlopend op de totstandkoming van de wijzigingsregeling, al direct in de praktijk worden toegepast.
Het Tijdelijk handelingskader heeft echter geen juridische status in de zin dat de geldende regelgeving aangepast wordt. Het Besluit bodemkwaliteit (waarin de nuttige toepassingen voor grond en baggerspecie opgenomen zijn) en de Regeling bodemkwaliteit (waarin interventiewaarden zijn opgenomen) blijven onverkort van toepassing.
Daarnaast blijken in de praktijk de tijdelijke normen( 0,1 ɥg per kilo) voor de toepassing op landbouw/natuurgrond, heel erg streng. Ter vergelijking: 0,1 ɥg is ongeveer 1/5 miljardste van de werkzame stof in een gemiddelde paracetemol.
Al snel bleken er ook problemen te zijn bij de doorlooptijd voor PFAS-analyses bij laboratoria. De Staatssecretaris stelt echter in haar brief van 9 oktober 2019 dat de doorlooptijden lijken te verbeteren. Een ander probleem is dat niet alle stortplaatsen PFAS-houdende grond willen accepteren omdat in de vergunningen van de stortplaatsen het toelaten van de stofgroep PFAS ontbreekt en Rijkswaterstaat en de provincies juist op dit moment vergunningen aan het doorlichten zijn op (P)ZZS.
In vervolg op het Tijdelijk handelingskader heeft de Minister op 13 november 2019 een voorstel tot wijziging van het Besluit bodemkwaliteit gedaan. Dit voorstel beoogt een versnelling van de totstandkomingsprocedure voor gebiedsspecifiek beleid voor PFAS-houdende grond en baggerspecie.
Decentrale overheden aan zet
De Minister stelt dat een groot deel van de oplossingen moet komen van decentrale overheden. Gemeenten en waterbeheerders kunnen een gebiedsspecifiek toetsingkader opstellen. Als blijkt dat er hogere maximale waarden PFAS in bepaalde gebieden op gronden aanwezig zijn, kunnen de normen lokaal minder streng worden. Met dit voorstel wil de Minister het mogelijk maken voor decentrale overheden om sneller een gebiedsspecifiek kader vast te stellen. Het college van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van de waterschappen kunnen een gebiedsspecifiek kader vaststellen voor zover dit PFAS-houdende grond en baggerspecie betreft. Daarvoor hoeft niet langer de uitgebreide procedure te worden gevolgd die 26 weken in beslag neemt.
Verder heeft de Minister toegezegd de komende periode de benodigde grenswaarden en normen van stoffen uit de stofgroep PFAS te onderzoeken. Daarbij is de ambitie om volgend jaar een landelijk beeld op te stellen over de verspreiding van PFAS in de Nederlandse bodem. In de zomer 2020 worden resultaten verwacht waaruit blijkt wat de landelijke achtergrondwaarden zijn en dan kan een definitief handelingskader worden opgesteld. In dit verband is van belang dat de Minister reeds op 29 oktober 2019 heeft aangekondigd dat wordt onderzocht of de grenswaarde van 0,1 microgram per kilogram droge stof sneller kan worden verhoogd. Tot die tijd wordt verwezen naar de zogenaamde 3-7-3 norm waarbij grond met een hogere concentratie PFAS kan worden toegepast in gebieden die de functie wonen en de functie industrie hebben.
Hoe nu verder?
Vooralsnog is er een juridisch vacuüm. De waarden in de Regeling bodemkwaliteit zijn immers nog niet aangepast met betrekking tot PFAS-houdende grond. De Minister stelt dat indien onder de waarden van het Tijdelijke handelingskader wordt gebleven, de grond toegepast kan worden omdat deze valt binnen het voorzorgsbeginsel. Uitgangspunt is echter altijd dat de kwaliteit van de bodem, het grondwater en het oppervlaktewater niet mag verslechteren als gevolg van de verspreiding. Echte zekerheid wordt daarmee niet geboden.
Wij hopen dat met het voorstel van de Minister decentrale overheden voortvarend aan de slag gaan met een gebiedsspecifiek kader. Dit moet zorgvuldig gebeuren, maar kan door de handreiking van de Minister wel sneller.