Erwin Noordover, Chanym Alekperova en Noor Degenhart bespreken het Programma Energiehoofdstructuur (“PEH”), dat op 1 maart 2024 is vastgesteld door de minister voor Klimaat en Energie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het PEH biedt een ruimtelijk beleidskader en gaat in op benodigde energie-infrastructuur voor elektriciteit, (brand)stoffen en warmte.
Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 7 minuten
Ruimte voor een volledig klimaatneutraal energiesysteem
Energie-infrastructuur is één van de kritische succesfactoren voor het behalen van de klimaatdoelstellingen. De energietransitie vraagt echter om meer ruimte in de fysieke leefomgeving, terwijl die ruimte beperkt is. Het PEH betreft een ruimtelijk plan op hoofdlijnen dat laat zien welke nationale energie-infrastructuur nodig is richting 2050 en waar deze slim geplaatst kan worden voor een volledig klimaatneutraal energiesysteem. Voor het realiseren en versnellen van de energietransitie heeft het PEH als doel om tijdig ruimte te reserveren voor de benodigde energie-infrastructuur. Hiermee zal de uitvoering van projectprocedures worden versneld, omdat deze doorgaans pas starten nadat er een investeringsbesluit is genomen. Voorts biedt het PEH nationale ruimtelijke inpassingskaders om zorgvuldig om te gaan met de ruimte, de natuur, cultureel erfgoed, en leefbaarheid.
Plaats binnen de Omgevingswet: doorwerking en toepassing projectprocedure
Het PEH betreft een programma onder de Omgevingswet (“Ow”). Een programma is één van de zes kerninstrumenten van de Ow, dat samen met de omgevingsvisie is gericht op beleidsontwikkeling. Een nationaal programma onder de Ow heeft niet direct rechtsgevolgen voor derden en bindt alleen het Rijk. Op basis van het PEH zal een aantal wijzigingen plaatsvinden in de nieuwe Energiewet, het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) en de bijbehorende Omgevingsregeling (“Or”). Het Bkl is één van de vier uitvoeringsbesluiten, waarin voor (decentrale) overheden regels zijn opgenomen over omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingsregels. De Or bevat aanvullende regels over onder meer het beheer van de fysieke leefomgeving en algemene regels over activiteiten.
Het PEH vloeit voort uit de Nationale Omgevingsvisie (“NOVI”), dat een overkoepelend beleidskader is. Het doel van de NOVI is balans tussen het beschermen van de fysieke leefomgeving en het vervullen van maatschappelijke behoeften. Hiervoor is een multidisciplinaire benadering en een zorgvuldige afweging nodig bij de toewijzing van ruimte voor de diverse functies. De NOVI geeft daarvoor drie principes mee: combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies, kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal en afwentelen wordt voorkomen. Deze principes zijn aangehouden bij de totstandkoming van het PEH.
Naast de doorwerking in het de wet, wordt het ruimtelijk beleidskader van het PEH door het Rijk toegepast bij de projectprocedure (als opvolger van de voormalige rijkscoördinatieregeling op grond van de Wet ruimtelijke ordening). Dit betekent dat onder meer de inrichtingsprincipes voor energie-infrastructuur toegepast worden binnen projectprocedures voor nationale energieprojecten.
Integrale Effectenanalyse: ruimtebeslag en onderbouwing voor beleid en keuzes
Het beleid binnen het PEH is gericht op i) het actualiseren van bestaande ruimtelijke aanwijzingen en reserveringen, ii) het schetsen van ruimtelijke ontwikkelrichtingen voor het energiesysteem van de toekomst en iii) meer algemene beleidsuitspraken voor bijvoorbeeld een zorgvuldige ruimtelijke inpassing. Uit de Integrale Effectenanalyse (“IEA”) volgt onder meer de ruimtelijke impact en effecten op het energiesysteem en de brede welvaart (maatschappelijke kosten). Het betreft daarnaast een belangrijke onderbouwing voor het beleid en de keuzes van het PEH. De belangrijkste conclusies uit de IE voor het PEH zijn als volgt.
Er is veel ruimte nodig voor diverse onderdelen van de elektrische infrastructuur. Benodigde elektriciteits-infrastructuur zijn centrales, converter- en hoogspanningsstations en -verbindingen, elektrolysers en batterijen.
De benodigde ruimte is momenteel onvoldoende gewaarborgd. Daarom worden verschillende maatregelen genomen, zoals het aanwijzen van voorkeursgebieden voor de ontwikkeling van energie-infrastructuur. Hierna wordt met betrekking tot enkele onderdelen het nationaal belang, de ruimtelijke inrichting en de aanpak om te anticiperen op de ruimtevraag geschetst. Het betreft grootschalige (systeem)batterijen, grootschalige elektrolyse en ondergrondse wateropslag.
Nationaal belang en ruimtelijke inrichting van energie-infrastructuur
Grootschalige (systeem)batterijen
Op het hoogspanningsnet zijn grootschalige batterijen nodig om (korte) momenten van onbalans te voorkomen. Bij voorkeur worden batterijen geplaatst nabij hoogspanningsstations en op plekken waar veel aanbod is in relatie tot de vraag van hernieuwbare elektriciteit. Vanwege de onvoorspelbaarheid van de netcongestie is er echter eerst nader onderzoek nodig om concrete locatiekeuzes te maken voor grootschalige batterijen.
In lijn met de Routekaart Energieopslag starten de netbeheerders een netwerkanalyse naar de locaties die vanuit het energiesysteem bezien het meest geschikt zijn. Mede op basis van de netwerkanalyse zal scherper locatiebeleid worden geformuleerd, waarin ook gekeken wordt naar de maatschappelijke wenselijkheid van de locaties. Het voornemen is om deze beleidskaders begin 2024 in concept op te leveren. Voorsorterend daarop wordt de ruimtelijke sturing op grootschalige batterijen van meer dan 100MW al benoemd als van nationaal belang, mede vanwege de bijdrage aan de leveringszekerheid.
Grootschalige elektrolyse
Grootschalige elektrolysers met een vermogen groter dan 100 MW zijn van nationaal belang, vanwege de impact op het elektriciteits- en gasnet en de functie voor het balanceren van het nationale energiesysteem. Met elektrolyse kunnen onder andere overschotten in aanbod van elektriciteit worden omgezet naar waterstof en voor langere periodes worden opgeslagen. Het nationale doel uit het Klimaatakkoord is om minimaal 4 gigawatt (“GW”) elektrolysecapaciteit in Nederland te ontwikkelen tot 2030 en 8 GW elektrolysecapaciteit in 2032. Voor de langere termijn gaan de scenario’s van de Integrale Infrastructuurverkenning uit van maximaal 45 GW elektrolysecapaciteit in 2050.
In de nieuwe Energiewet zal grootschalige elektrolyse ondergebracht worden als een project met een nationaal belang waarvoor de minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) een projectbesluit (zoals bedoeld in afdeling 5.2 van de Omgevingswet) vaststelt. De precieze gevallen en capaciteit waar dit op van toepassing is, wordt in onderliggende regelgeving nader bepaald.
Op land wordt grootschalige elektrolyse bij voorkeur geplaatst in de omgeving van (elektrische) aanlandlocaties van offshore windenergie en nabij de waterstofbackbone. Dit voorkomt extra infrastructuuruitbreidingen en resulteert daarmee in lagere maatschappelijke kosten. Om de ontwikkeling van grootschalige elektrolyse te situeren nabij deze gebieden wijst het Rijk voorkeursgebieden aan. Dit gaat initieel om:
- Noordzeekanaalgebied;
- Delfzijl en Eemshaven;
- Rotterdam en Moerdijk;
- Borssele en Terneuzen.
Ondergrondse waterstofopslag
Ondergrondse opslag van waterstof is essentieel voor het energiesysteem van de toekomst. Het kabinet richt zich in eerste plaats op het vergroten van de capaciteit van waterstofopslag in zoutcavernes, omdat deze technologie op dit moment het verst ontwikkeld is. In de tussentijd dient de technische haalbaarheid van alternatieven in lege gasvelden en bergingen op land en in zoutcavernes en lege gasvelden op zee vergroot te worden. Voor de zoutwinning in de toekomst hanteert het kabinet als uitgangspunt dat nieuwe locaties voor zoutwinning zoveel mogelijk samenvallen met het mogelijk realiseren van ondergrondse energieopslag. De technische geschiktheid, veiligheid en economische haalbaarheid per locatie zal in de toekomst nog moeten worden vastgesteld, waarbij een aantal locaties mogelijk niet aan de gestelde eisen zal voldoen.
Voor de ontwikkeling van ondergrondse waterstofopslag op zee moet rekening worden gehouden met significante ontwikkeltijden van 10 tot 15 jaar en met hogere kosten dan op land (tussen de anderhalf en tweeëneenhalf keer hoger). Vanwege de groeiende opslagbehoefte de komende jaren, is het nodig om te starten met het verder verkennen van mogelijkheden voor het vergroten van de opslagcapaciteit in zoutcavernes op land.
Vervolgstappen: Nationaal Plan Energiesysteem
Het PEH biedt dus het ruimtelijk beleidskader voor verdere uitwerking in een project of gebiedsgerichte aanpak. De komende periode start het kabinet een maatschappelijke dialoog om via het Nationaal Plan Energiesysteem (“NPE”) scherpere keuzes te maken voor het energiesysteem van de toekomst. Deze gaan onder andere over de aard (welke energiebronnen), de omvang (hoeveel elektronen en moleculen) en de tijd (op welk moment) welke energie beschikbaar zal moeten zijn. In de volgende actualisatie van het PEH zullen nieuwe beleidskeuzes die uit het NPE voortkomen en ander voortschrijdend inzicht weer worden verwerkt.
Het volledige Programma Energiehoofdstructuur is hier raad te plegen.