Arjen Praat en Denise Mollee bespreken de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte.
De Omgevingswet heeft op 1 januari 2024 alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming) vervangen. Onder het motto ‘eenvoudig beter’ zijn 40 wetten en 120 AMvB’s gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming.
Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 5 minuten
Op 28 augustus 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan over de vergunningsplicht voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. De Afdeling benadrukt het belang voor gemeenten om bij dergelijke maatregelen de noodzakelijkheid en geschiktheid daarvan toereikend te onderbouwen. Gemeenten kunnen niet langer volstaan met een generiek beleidskader, maar moeten voor iedere prijscategorie en -segment van woonruimte afzonderlijk aantonen waarom een vergunningplicht noodzakelijk is.
Feiten van de zaak
Deze casus speelde zich af in Den Haag, waar een vergunningplicht van kracht is voor het omzetten van zelfstandige woonruimte (zoals appartementen) naar onzelfstandige woonruimte (zoals kamerverhuur). Deze verplichting geldt voor woningen in alle prijscategorieën en in alle segmenten, van het goedkope tot en met het dure segment woningen, en het geldt voor de gehele gemeente. De gemeente Den Haag had dit beleid ingevoerd ter bestrijding van de onevenwichtige en onevenredige effecten van de schaarste aan goedkope woonruimte en de hoge druk op betaalbare huisvesting.
Het college had in eerste instantie de gevraagde omzettingsvergunning – een vergunning om zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor 14 personen – verleend aan de vergunningaanvrager. Drieëntwintig omwonenden maakten daartegen bezwaar. Het college herriep daarop de verleende vergunning en wees de aanvraag alsnog af op basis van een gewijzigd inzicht, neergelegd in regelgeving.
De uitspraak van de Afdeling
Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad op grond van artikel 2 en 21 van de Huisvestingswet een vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan opnemen in de gemeente huisvestingsverordening, mits dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de schaarste aan woonruimte. Die noodzaak dient te worden onderbouwd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 april 2020). Schaarste moet daarbij zorgvuldig worden vastgesteld, er moet in ieder geval onderscheid worden gemaakt in woningtypen en prijssegmenten. Dit kan aanleiding geven tot vaststelling van schaarste op wijkniveau hoewel, als er voldoende is onderbouwd dat in de hele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde typen en segmenten woningbouw, dan hoeft dit niet nader te worden onderbouwd op wijkniveau (zie de uitspraak van 8 februari 2023).
In haar oordeel bevestigde de Afdeling dat de gemeente Den Haag de schaarste op de woningmarkt in het goedkope en middensegment voldoende had onderbouwd. In deze segmenten is immers een duidelijke druk op de woningvoorraad, en een vergunningplicht kan bijdragen een het beschermen van betaalbare huisvesting. Voor het hogere segment was de onderbouwing echter onvoldoende. De gemeente had niet aangetoond dat er een structurele schaarste was in de categorie woningen met een hogere WOZ-waarde (boven de EUR 310.000), noch dat een vergunningplicht in dit segment noodzakelijk was om negatieve effecten op de woningmarkt te voorkomen.
Beleidsimplicaties voor gemeenten
De uitspraak biedt belangrijke richtlijnen voor gemeenten die een vergunningplicht willen invoeren of handhaven. Het oordeel van de Afdeling maakt duidelijk dat het enkele bestaan van schaarste in bepaalde segmenten van de woningmarkt niet voldoende is om een vergunningplicht voor alle segmenten op te leggen. Gemeenten moeten per woningcategorie onderbouwen dat een dergelijke plicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de schaarste aan woonruimte.
Dit betekent concreet dat gemeenten die een vergunningstelsel willen invoeren voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte op grond van de Huisvestingsverordening, zoals in de casus van Den Haag, zich in beleidsvorming niet kunnen beperken tot algemene vaststellingen over schaarste. Voor het goedkope en middensegment is het, gelet op de druk op deze categorieën, relatief eenvoudig om de noodzaak van een vergunningplicht aan te tonen. Voor het duurdere segment wordt de drempel echter hoger. Gemeenten zullen niet alleen moeten aantonen dat er sprake is van schaarste, maar ook dat de omzetting van woningen in dit segment niet leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten op de woningvoorraad, zoals verdringing van huishoudens uit andere prijscategorieën.
In de praktijk
Deze uitspraak biedt meer duidelijkheid, maar vraagt tegelijkertijd van gemeentelijke beleidsmakers om een zorgvuldigere afweging. In de praktijk betekent dit dat gemeenten die een vergunningsplicht willen instellen voor het omzetten van woonruimte, een gedetailleerde analyse moeten maken van de marktomstandigheden per prijscategorie en -segment. Dit verhoogt de last voor gemeenten om de maatregelen specifiek te onderbouwen, vooral voor het hogere segment waar schaarste minder vanzelfsprekend is.
Voor vastgoedeigenaren en projectontwikkelaars is deze uitspraak van groot belang. Zij kunnen erop rekenen dat vergunningplichten voor het hogere segment minder snel worden opgelegd, tenzij een gemeente overtuigend kan onderbouwen dat dit gerechtvaardigd is. Dit biedt meer ruimte voor vastgoedontwikkeling en exploitatie in de hogere prijscategorieën, waar minder overheidsingrijpen te verwachten zijn. Voor eigenaren van woningen in het goedkope en middensegment blijft de vergunningplicht waarschijnlijk overeind, gezien de breed erkende schaarste in deze prijscategorie en -segmenten.