De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken; een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Als het aan het kabinet ligt, treedt de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking. Daarom zullen wij op deze plek wekelijks een vraag beantwoorden ten aanzien van de Omgevingswet. De vraag van deze week luidt: Welke gevolgen heeft de Omgevingswet voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden?
Invloed op de fysieke leefomgeving
Zoals we in een eerder blog al schreven, heeft de Omgevingswet betrekking op de fysieke leefomgeving. Dat is een brede reikwijdte, met de zorg waarvoor blijkens de wetsgeschiedenis in beginsel alle overheden zijn belast en waarvoor in beginsel alle overheden beleid kunnen maken. In de literatuur is al opgemerkt dat dit tot gevolg kan hebben dat gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk beleid zouden kunnen formuleren en uitvoeren dat elkaar overlapt of tegenstrijdig is. Dat moet waar mogelijk worden voorkomen. Tegelijkertijd moeten provincies en het Rijk hun toezichtstaken kunnen uitvoeren. Onder de huidige Wro kunnen provincies en het Rijk, indien provinciale of nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken algemene regels en instructieregels vaststellen en aanwijzingen geven. De drempel daarvoor is niet heel hoog. De Raad van State toetst slechts of de provincie (of het Rijk) zich in redelijkheid het in het geding zijnde belang als provinciaal (of nationaal) belang heeft kunnen aantrekken. In vrijwel alle gevallen wordt het door de provincie of Rijk gestelde belang door de Raad van State aanvaard. Voorbeelden zijn detailhandelsbeperkingen in een provinciale verordening of reactieve aanwijzingen in bestemmingsplanprocedures, zoals bijvoorbeeld het geval was in de uitspraak van de Raad van State van 27 maart 2019.
‘Decentraal, tenzij’
In de Omgevingswet heeft de wetgever aansluiting gezocht bij de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden tussen gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk, maar is expliciet gemaakt dat het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ voorop wordt gesteld. Op grond van dit subsidiariteitsbeginsel, dat is verankerd in artikel 2.3 Omgevingswet, worden de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet daarom overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente (gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders), tenzij daarover andere regels zijn gesteld. Het is dus in eerste instantie aan gemeenten om zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving (reikwijdte van de Omgevingswet). Rijk en provincies voeren taken of bevoegdheden, in die gevallen waarin dat bij de regeling is bepaald, alleen uit als dat nodig is met het oog op een provinciaal of nationaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd. Daarnaast voeren Rijk en provincies taken uit indien “dat nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet of een internationaalrechtelijke verplichting.” Wat daaronder precies moet worden verstaan is ons nog niet geheel duidelijk.
Meer terughoudendheid?
Volgens de wetgever is de bevoegdheidsverdeling hiermee aangescherpt ten opzichte van de huidige Wro en zou de regeling tot meer terughoudendheid van Rijk en provincies (moeten) leiden. Wij hebben echter onze twijfels. Zo is de eerste voorwaarde (provinciaal of nationaal belang) vergelijkbaar met het huidige criterium, dat in de praktijk helemaal niet zo leidt tot terughoudendheid. Bovendien kan de tweede voorwaarde worden aangewend voor ingrijpen zonder dat daarbij een provinciaal of nationaal belang hoeft te worden aangevoerd. Omdat duidelijke criteria ontbreken en in de Omgevingswet niet is bepaald op welke wijze moet worden gemotiveerd dat aan de voorwaarden uit artikel 2.3 Omgevingswet is voldaan, zal de rechterlijke toetsing vermoedelijk even terughoudend blijven als onder de huidige Wro, daarmee ruim spel gevend aan deze overheden. Jammer, want bij het ontstaan van de Omgevingswet is hierover uitdrukkelijk gediscussieerd en toen was de mening nog dat de kerntaken van provincies zich zouden moeten bewegen rondom infrastructuur (water en wegen) en huisvesting.
Symbolische functie
Onze conclusie is dan ook dat het benadrukken van het beginsel ‘decentraal, tenzij’ vooral een symbolische functie heeft. Ook in de juridische literatuur wordt er vooralsnog van uitgegaan dat de Omgevingswet er niet toe zal leiden dat provincies terughoudender zullen worden in de inzet van hun bevoegdheden.
Voor bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving heeft de wetgever overigens op voorhand al bepaald dat een taak of bevoegdheid door provincies of Rijk moet worden uitgevoerd. Zo zijn Rijk en provincies verplicht om voor bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving omgevingswaarden vast te stellen en stellen Rijk en provincies met betrekking tot bepaalde aspecten van provinciaal en nationaal belang instructieregels op die in omgevingsplannen moeten worden opgenomen. Dat lijkt op wat nu ook al geschiedt. Zo bepalen veel Provincies bijvoorbeeld dat nieuwe detailhandel alleen mag worden gerealiseerd binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken. Bestemmingsplannen moeten daarop worden toegesneden.
Volgende week gaan we op deze plek nader in op de functie en inhoud van een van de kerninstrumenten, de Omgevingsvisie, die zowel op nationaal, provinciaal als gemeentelijk niveau moet worden vastgesteld.