De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet maakt het mogelijk om in een omgevingsplan te bepalen dat een financiële bijdrage wordt verlangd voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Anne-Marie Klijn en Pim Oremans van NEWGROUND gaan in op de vragen wanneer is iets een redelijke bijdrage en hoe kan dat objectief worden bepaald? Of gaan we richting een betaalplanologie?
Deze blog verscheen op Vastgoedjournaal | leestijd: 6 minuten
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Hoewel duidelijk is dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet eerder zal zijn dan per 1 januari 2022, heeft de minister benadrukt dat afstel niet aan de orde is.
Financiële bijdrage
Als gevolg van het amendement Ronnes c.s. is het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet uitgebreid met twee artikelen in afdeling 13.7 van de Omgevingswet. Deze artikelen maken het mogelijk om in een omgevingsplan te bepalen dat een financiële bijdrage wordt verlangd voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Beoogd werd om gemeenten financiële bijdragen te laten vragen voor ontwikkelingen als kwalitatieve verbeteringen van landschap, natuur, water en/of de stikstofbalans, de aanleg of aanpassingen van infrastructuur en de daartoe benodigde voorzieningen, de realisatie van sociale woningbouw buiten het plangebied en het slopen van opstallen in geval van bijvoorbeeld een krimpopgave.
Gebouwen en verbouwactiviteiten
De regeling verschilt van de verplichte regeling kostenverhaal in afdeling 13.6 van de Omgevingswet omdat dat gaat over de kosten (van bouw- en woonrijp maken) die gemaakt worden in een kostenverhaalsgebied, voor zover die aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid voldoen. Bij het verhaal van financiële bijdragen gaat het om een bevoegdheid waarvoor in de toelichting van het omgevingsplan een onderbouwing moet worden gegeven van de functionele samenhang tussen de ontwikkeling en de te belaste activiteiten. De inning vindt plaats via een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld. De te belasten activiteiten zijn in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit aangewezen. Hoofdzakelijk gaat het om de bouw van gebouwen met een bepaalde functie of omvang, maar ook verbouwactiviteiten met ten minste 1.500 m2 bruto-vloeroppervlakte vallen eronder.
Functionele samenhang
In het Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen (8 januari 2021) staat dat functionele samenhang bestaat als de bouwlocatie en beoogde ontwikkelingen grosso modo binnen een gemeente dezelfde functie hebben of zullen hebben. Daarbij gaat het om de functie van het bouwwerk of gebouw na uitvoering van de bouwactiviteit. Gedacht kan worden aan de relatie tussen een woningbouwlocatie en een financiële bijdrage voor sociale woningbouw, of aan het ontwikkelen van een nieuw bedrijventerrein en het opknappen van een bestaand bedrijventerrein.
Daarnaast bestaat er functionele samenhang als de (woning)bouwlocatie profijt heeft van de ontwikkeling. Hierbij heeft een activiteit objectief gezien voordeel van de beoogde ontwikkeling of maatregelen die daarbij zijn voorzien, in die zin dat voor die activiteit de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbetert. Het criterium ‘functionele samenhang’ houdt niet in dat een beoogde ontwikkeling noodzakelijk moet zijn voor het kunnen functioneren van de bouwlocatie.
Als geur- of geluidcirkels belemmeren dat een locatie ontwikkeld kan worden, dan kunnen de geur- of geluidbronnen worden weggenomen en de kosten hiervoor verhaald worden op grond de regeling kostenverhaal. Functionele samenhang ziet ook niet op compensatie. Als door het toestaan van bouwactiviteiten natuurwaarden, groen- en watervoorzieningen verloren gaan, dan kunnen de kosten voor noodzakelijke compensatie verhaald worden op grond van de regeling kostenverhaal.
Redelijke bijdrage?
Bij het stellen van regels in een omgevingsplan over het verhalen van financiële bijdragen zal steeds moeten worden beoordeeld wat gelet op de (markt)omstandigheden een redelijke financiële bijdrage is. Het gaat erom dat de hoogte van te verhalen financiële bijdragen in een redelijke verhouding staat tot de financiële draagkracht van de partijen die de verschillende bouwactiviteiten op de (woning)bouwlocatie gaan verrichten.
Verdere toelichting per categorie
In het Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen is in artikel 8.21 met voor iedere categorie een verdere uitleg in de toelichting) opgenomen voor welke categorieën ontwikkelingen financiële bijdragen kunnen worden verhaald: de wijziging van de inrichting van het landelijk gebied met het oog op verbetering van landschappelijke waarden; de aanleg of wijziging van gebieden die ter bescherming van de natuur zijn aangewezen, of het herstel van dier- en plantensoorten; aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbaar vervoersnetwerken van gemeentelijk of regionaal belang; aanleg van recreatievoorzieningen; het bereiken van een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad; stedelijke herstructurering ter verbetering van het het woon- en leefklimaat in oude wijken of gebieden met leegstandsproblemen.
Betaalplanologie
Er zijn nog weinig kamervragen gesteld over dit ontwerpbesluit. Wel is de vraag gesteld wanneer iets een redelijke bijdrage is en hoe dat objectief kan worden bepaald. De minister moet daar nog op antwoorden. Het is verplicht om publieke verantwoording af te leggen over de besteding van geïnde financiële bijdragen. Het zijn geoormerkte bedragen die alleen aan de in het omgevingsplan genoemde ontwikkelingen mogen worden besteed. De pendant zou dan ook wat ons betreft zijn dat de financiële onderbouwing ook transparant en reproduceerbaar moet zijn. Dan is sprake van objectieve bepaalbaarheid gerelateerd aan de vereiste publieke verantwoording.
Onze ervaring is thans dat initiatiefnemers veelal geen antwoord krijgen op gerechtvaardigde vragen over uitgangspunten en berekeningen, waardoor er geen discussie mogelijk is en dus in wezen toch sprake is van een soort betaalplanologie louter vanwege de doorzettingsmacht van de gemeente, die anders de vergunning weigert. En dat gaat soms over bedragen van zeer aanzienlijke omvang.
De minister echter verwacht dat met de mogelijkheid om een financiële bijdrage af te kunnen dwingen, minder aanleiding ontstaat voor zogenoemde betaalplanologie. Om een financiële bijdrage af te kunnen dwingen, hoeft immers een dreigende weigering om mee te werken aan een voorgenomen initiatief juist niet meer in stelling te worden gebracht.
We houden u op de hoogte van de voortgang van dit vraagstuk.