Q&A Omgevingswet XIX: De bouw op slot vanwege nieuwe geluidsnormen?

Deze blog verscheen in –> Vastgoedjournaal | leestijd: 6 minuten

De bouw op slot vanwege nieuwe geluidsnormen?

Vorige week verscheen een brandbrief van een groot aantal (branche)organisaties, waarin zij stellen dat de (woning)bouw in grote delen van het land zal moeten worden stilgelegd als de geluidsnormen uit de nieuwe ontwerp-Aanvullingsregeling geluid worden ingevoerd. NewGround Law zal deze kabinetsplannen juridisch duiden. Pieter van der Woerd en Pim Oremans gaan in op de vraag: gaat de (woning)bouw echt op slot met de geluidsnormen uit de Aanvullingsregeling geluid?

De afgelopen maand lag de ontwerp-Aanvullingsregeling geluid ter inzage voor internetconsultatie. Deze regeling integreert onder meer de rekenregels voor het geluid van wegen, spoorwegen, luchthavens en industrieterreinen in het stelsel van de Omgevingswet. Als deze regeling doorgang vindt wordt vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2022 het akoestisch leefklimaat op een andere manier berekend; op basis van cumulatie van de verschillende bronnen voor omgevingsgeluid. Als er bijvoorbeeld een weg én een spoorbaan naast een ontwikkellocatie ligt, moeten daarvoor een cumulatieve geluidswaarde als uitgangspunt worden genomen. Dat sluit ook aan bij de manier waarop gebruikers van gebouwen omgevingsgeluid ervaren; je hoort tenslotte niet óf de weg óf de spoorbaan, maar de optelsom van het geluid. 

Diverse partijen, zoals de Provincie Noord-Holland en de gemeente Haarlemmermeer, luidden de noodklok omdat met deze rekenwijze grote delen van Nederland ‘op slot’ zouden gaan voor woningbouw. Die zorgen zijn wat ons betreft op het eerste oog begrijpelijk, maar niet geheel terecht.

Wat is precies het probleem?

De diverse partijen vrezen voor uitstel of afstel voor honderdduizenden woningen. De gemeente Haarlemmermeer bijvoorbeeld wordt volgens haar eigen berekening voor 75% van haar grondgebied van ‘slechte of zeer slechte akoestische kwaliteit’; in deze gebieden is immers sprake van een cumulatie van luchtvaartgeluid van meer dan 65 dB. Onder de Omgevingswet moet bovendien worden gekeken naar de gecumuleerde waarde van omgevingsgeluid. Men stelt dat deze rekenmethode en de noemers van ‘slecht’ of ‘zeer slecht’ ervoor zorgen dat woningbouw in deze zones moet worden stilgelegd, en dat ook bestaande pandeigenaren worden benadeeld door dit stempel. 

De soep wordt niet zo heet gegeten…

Uiteraard klinkt een kwalificatie als ‘slecht’ of ‘zeer slecht’ erg negatief in de oren. Zoals zo vaak in het juridisch veld wordt de soep echter niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend. Het is namelijk niet zo dat bij een hoge geluidscumulatie bouwen per definitie onmogelijk is. De toelichting bij de Aanvullingsregeling geeft als oplossing dat het lokale bevoegd gezag een belangenafweging kan maken tussen een aanvaardbaar geluidsklimaat enerzijds, en bijvoorbeeld een woningbouwopgave anderzijds. Dat is ook nu heel gebruikelijk. Op die manier kan lokaal maatwerk worden geleverd zodat elke gemeente aan haar woningbouwopgave kan voldoen. 

In dit geval vloeien de kwalificaties ‘slecht’ en ‘zeer slecht’ akoestisch klimaat voort uit een tabel in de nota van toelichting bij de Aanvullingsregeling geluid. Daarbij wordt expliciet vermeld dat het gaat om een hulpmiddel voor een objectieve kwalificatie van gecumuleerd geluid. De tabel wordt al sinds de jaren ’90 veelvuldig gebruikt; ook door gemeenten zelf in de toelichting bij bestemmingsplannen. In zoverre is er dus geen nieuws onder de zon; ook nu al zijn deze kwalificaties richtinggevend voor ruimtelijke besluitvorming. 

Daarnaast is het feit dat straks het cumulatieve geluidsniveau moet worden beoordeeld weliswaar een andere rekenmethode dan nu, maar de manier waarop een afweging moet worden gemaakt tussen akoestisch leefklimaat en andere belangen verandert daar niet door. Ook nu al moet op grond van de Wet geluidhinder worden gekeken naar de effecten van de samenloop van verschillende geluidsbronnen, en worden gemotiveerd op welke wijze hiermee rekening is gehouden. Straks moet die samenloop alleen ook in de geluidswaarde worden vervat. Dit alles sluit aan bij het uitgangspunt dat de Omgevingswet en bijbehorende regelingen ‘beleidsneutraal’ worden omgezet; de effecten die worden beoogd moeten exact dezelfde blijven.

Rechterlijk ingrijpen: in dit geval maar beperkt mogelijk

Dit punt van de feitelijk neutrale omzetting van regels daargelaten, stelt onder andere de provincie Noord-Holland dat de oplossing van een lokale belangenafweging bij een slecht akoestisch klimaat een wassen neus is. De Raad van State zou naar haar verwachting—net als bij de stikstofkwestie—een streep kunnen zetten door vergunningen en bestemmingsplannen met een dergelijke afweging, omdat woningschaarste niet voldoende zou opwegen tegen de geluidsbelasting. Dat lijkt ons echter niet zomaar het geval; de Raad van State doet dat namelijk nu ook niet zomaar.

Dit heeft alles te maken met de indringendheid waarmee rechters kunnen kijken naar besluiten van lagere overheden. Als sprake is van (hogere) regelgeving waar besluiten aan raken, kan de rechter het besluit in zijn geheel indringend toetsen aan die regelgeving. Dat is bijvoorbeeld hoe de stikstof-problematiek is ontstaan; het Programma Aanpak Stikstof (PAS) bleek in strijd met hoger recht. 

De Aanvullingsregeling legt geen bindende regels op waaraan rechters vergunningen of bestemmingsplannen kunnen toetsen. In zoverre is er dus niet hetzelfde ‘gevaar’ voor plannen en vergunningen als bij het PAS. Wanneer geen sprake is van strijd met (hogere) regels mag de rechter alleen kijken “of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.” Dat is in de praktijk een zeer terughoudende toets die zelden slaagt in procedures tegen bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. Een belangenafweging zoals die tussen geluidsklimaat en een nijpende woningbouwopgave is namelijk grotendeels een lokaal-politieke kwestie; bij ingrijpen zou de rechter al snel op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten. Daar is men doorgaans erg voorzichtig mee.

Conclusie

Als bestuursorganen straks een goede en gemotiveerde uitleg geven waarom in een ‘slecht’ of ‘zeer slecht’ akoestisch leefklimaat wordt gebouwd zal een rechter daar in veel gevallen waarschijnlijk geen moeite mee hebben, vanwege de terughoudendheid die zij hierbij moeten betrachten. Ook de rekenmethode van cumulatieve geluidsbelasting staat daar niet aan in de weg; de belangenafweging en het rechterlijke toetsingskader worden daarmee namelijk niet anders. Een goed onderbouwde motivering blijft hiervoor—zoals ook nu—wel een aandachtspunt waar het bevoegd gezag scherp op moet blijven, en waar ontwikkelaars het bevoegd gezag scherp op kunnen houden. Dan kan ook met een nieuwe rekenmethode of goed/slecht-kwalificatie gewoon aan de woningbouwopgave worden voldaan. 

Menu