Victoria Rakovitch en Jet van Noort bespreken een uitspraak over het instrument van de proactieve aanwijzing, zowel onder het oude regime als onder de op 1 januari 2024 inwerking getreden Omgevingswet.
Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 6 minuten
In een recente uitspraak van 25 september 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) geoordeeld dat het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (hierna: ‘Gedeputeerde Staten’) ten onrechte een proactieve aanwijzing heeft gegeven aan de gemeenteraad van Noordwijk. Deze uitspraak werpt licht op de strikte eisen die worden gesteld aan de motivering van een dergelijke proactieve aanwijzing en toont aan dat een zorgvuldig afwegingsproces van cruciaal belang is. Deze uitspraak is van belang voor projectontwikkelingen, vanwege de mogelijk verstrekkende gevolgen die een proactieve aanwijzing kan hebben voor de uitvoeren van een project. Hier komen wij nog op terug.
Proactieve aanwijzing: bevoegdheid met strenge eisen
Op grond van artikel 4.2, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘Wro‘) hebben Gedeputeerde Staten de bevoegdheid een proactieve aanwijzing te geven aan een gemeenteraad om binnen een bepaalde termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig de inhoud van de aanwijzing, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Kort gezegd, de provincie kan met een proactieve aanwijzing vooraf sturen op de inhoud van een bestemmingsplan in plaats van enkel inspraak te hebben via een zienswijze en een mogelijke reactieve aanwijzing indien haar zienswijze niet wordt gevolgd door de gemeente. Essentieel is dat er (i) provinciale belangen in het spel zijn die (ii) de aanwijzing noodzakelijk maken.
De zaak: een proactieve aanwijzing voor sociale woningbouw
De uitspraak van de Afdeling ziet op een bestemmingsplan in Noordwijk, waarbij een deel van het plangebied dat uit bollenvelden bestaat wordt getransformeerd tot een woonwijk met maximaal 350 woningen, waarvan minimaal 105 sociale huurwoningen. Gedeputeerde Staten vonden het aantal sociale huurwoningen te weinig en wilden met de proactieve aanwijzing bewerkstelligen dat er minimaal 240 sociale huurwoningen zouden worden gerealiseerd op deze specifieke locatie. Het provinciaal belang ziet op “de realisatie van voldoende sociale woningen”. Partijen zijn het erover eens dat dit als provinciaal belang kan worden aangemerkt, m.a.w. aan vereiste één is voldaan. De volgende vraag is of de aanwijzing ook noodzakelijk is. Volgens Gedeputeerde Staten is de noodzaak voor de aanwijzing gelegen in het provinciale belang om “een evenwichtige verdeling van de woningvoorraad te waarborgen”. De Afdeling denkt daar anders over.
Oordeel van de Afdeling
De Afdeling benadrukt allereerst dat de uitoefening van de bevoegdheid tot het geven van een proactieve aanwijzing gepaard moet gaan met een zorgvuldige belangenafweging. Gedeputeerde staten moeten motiveren waarom het noodzakelijk is om in te grijpen in de beleidsruimte van de gemeente en waarom de beoogde sociale woningbouw niet op andere locaties binnen het bestaande stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat eisen aan deze motivering hoger zijn naarmate de gevolgen van de aanwijzing ingrijpender zijn.
In dit geval was de motivering volgens de Afdeling onvoldoende, immers:
- er is niet toereikend gemotiveerd dat een evenwichtige verdeling van de sociale huurwoningenvoorraad met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maakt dat de aanwijzing werd gegeven;
- een deugdelijke belangenafweging ontbreekt. Er is onvoldoende gemotiveerd waarom deze specifieke locatie moest worden aangewezen voor de extra sociale huurwoningen;
- de consequenties van de aanwijzing voor de reeds goedgekeurde woningbouwplannen en de uitvoerbaarheid van het nieuwe bestemmingsplan zijn onvoldoende meegewogen;
- er is onvoldoende aandacht besteed aan de financieel-economische uitvoerbaarheid van de aanwijzing.
Dit alles leidt ertoe dat de Afdeling het besluit tot de aanwijzing vernietigt.
Aandachtspunt voor projectontwikkeling
Deze uitspraak vraagt om extra aandacht van projectontwikkelaars. Wanneer Gedeputeerde Staten een aanwijzing geven die lopende projecten beïnvloedt, zoals de verplichting om een bestemmingsplan aan te passen, kunnen aanzienlijke vertragingen, extra onderzoeken en oplopende kosten de haalbaarheid van een project bedreigen. Dit vormt een potentieel risico voor projectontwikkelaars, bijvoorbeeld bij grote woningbouwprojecten waarin sociale woningbouw een belangrijk component is.
Alert zijn op de wettelijke vereisten van een proactieve aanwijzing, zoals een zorgvuldige belangenafweging en uitvoerbaarheidstoets kan daarom zeer nuttig zijn. De uitspraak laat namelijk zien dat de drempel van het geven van een proactieve aanwijzing zeer hoog is en dat met succes een beroep kan worden gedaan op de onevenredigheid van negatieve gevolgen, zoals de financieel-economische haalbaarheid.
Relevantie onder de Omgevingswet
Hoewel de uitspraak betrekking heeft op het oude regime van de Wro, blijft de kern van het vraagstuk ook onder de Omgevingswet van belang. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de bevoegdheid om proactieve aanwijzingen te geven vervangen door het instrument van “de instructie”. Dit geeft provincies en het Rijk de mogelijkheid om gemeenten proactief te sturen in hun planvorming, bijvoorbeeld door middel van een instructie die specifiek gericht is op bepaalde gemeenten, waterschappen of provincies.
Een instructie onder de Omgevingswet kan uitsluitend worden gegeven als:
- dat nodig is met het oog op een provinciaal of nationaal belang, tenzij dat belang op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen respectievelijk de provinciebesturen kan worden behartigd (artikel 2.3, tweede lid, onder a en derde lid, onder a Omgevingswet); of
- dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden (artikel 2.3, tweede lid, onder b); of
- EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat (artikel 2.3, derde lid, onder b).
Net als bij de proactieve aanwijzing onder de Wro, moet ook een instructie onder de Omgevingswet goed worden onderbouwd met een (i) zorgvuldige belangenafweging en een (ii) uitvoerbaarheidstoets. De eisen voor motivering zijn ook onder de Omgevingswet streng, vooral wanneer een instructie voorschrijft welke ruimtelijke ontwikkeling op een specifieke locatie moet plaatsvinden, zoals in de casus rond sociale woningbouw. De Omgevingswet legt daarbij nadruk op samenhang met omgevingsfactoren zoals milieu en leefbaarheid.
Conclusie
De uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 benadrukt de strenge eisen die worden gesteld aan de motivering van proactieve aanwijzingen onder zowel de Wro als onder de Omgevingswet. Voor projectontwikkelaars vormt dit een belangrijk aandachtspunt: een proactieve aanwijzing kan grote gevolgen hebben voor de uitvoering van een project. Het is daarom raadzaam alert te blijven op dergelijke proactieve aanwijzingen of (onder de Omgevingswet) instructies en zo nodig een beroep te doen op een zorgvuldige belangenafweging en de uitvoerbaarheid. Zo kunnen onnodige vertragingen en oplopende kosten worden voorkomen.