Onteigening onder de Omgevingswet: wordt het beter?

Pieter van der Woerd en Tine Leemans-van Koten, advocaten van NEWGROUND gaan in deze blog in op de vraag of de onteigeningsprocedure onder de Omgevingswet beter wordt.

Deze blog verscheen op Vastgoedjournaal | Leestijd: 7 minuten

De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken; een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Hoewel eerder al duidelijk werd dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet eerder zal zijn dan per 1 januari 2022, heeft de minister benadrukt dat afstel niet aan de orde is. Inmiddels is ook inwerkingtreding per 1 januari 2022 niet haalbaar gebleken. Gekoerst wordt op inwerkingtreding per 1 juli 2022.

Onteigening onder de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet gaat de systematiek van het onteigeningsrecht behoorlijk op de schop. De verschillende onteigeningstitels worden vervangen door een uniforme regeling, al blijven de meeste materiële regels uit onteigeningsrecht en schadeloosstellingsrecht ongewijzigd. Ook het uitgangspunt dat onteigening een ultimum remedium betreft, blijft onveranderd. Minnelijke verwerving blijft het uitgangspunt en zonder serieuze poging tot minnelijke verwerving bestaat er geen wettelijke noodzaak tot onteigening (art. 11.7 Ow).

Zowel onder de Onteigeningswet als onder de Omgevingswet kan worden onteigend ten behoeve van de Staat, een provincie, een gemeente of een waterschap. Ook kan onteigend worden ‘en name van privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid, aan wie de uitvoering van het werk dat onteigening vordert, is toegestaan’. De Omgevingswet duidt al deze partijen aan als ‘onteigenaar’. Onder de Onteigeningswet is het aantal privaatrechtelijke rechtspersonen waarop werd gedoeld te overzien. Voor een aantal, waaronder drinkwaterbedrijven en woningcorporaties, voorziet de wet in een specifieke grondslag. Bij de algemene regeling gaat het in de praktijk om niet lucratieve bestemmingen zodat vrijwel alleen ProRail van deze mogelijkheid gebruik maakt.

Voor de vastgoedpraktijk is relevant dat onder de Omgevingswet genoemde zinsnede wordt vervangen door ‘Andere rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid waaraan de verwezenlijking van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving is toegestaan’. Hoewel de Memorie van Toelichting ervan uitgaat dat de huidige regeling wordt voortgezet, is de nieuwe definitie aanzienlijk breder dan onder de Onteigeningswet, omdat niet langer de beperking geldt dat wordt onteigend ten behoeve van een ‘werk’. Degene aan wie een omgevingsvergunning is verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, zal ook degene zijn aan wie de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving is toegestaan. Dat zou ook een projectontwikkelaar kunnen zijn. Wij menen dan ook dat niet is uitgesloten dat gemeenten onder de Omgevingswet met projectontwikkelaars afspreken dat de projectontwikkelaar de onteigenaar zal zijn, en niet de gemeente. Dat heeft voor de gemeente als voordeel dat de gemeente er niet meer ‘tussen’ hoeft te zitten, maar daarentegen worden duidelijke handvatten over hoe een dergelijk proces zou moeten worden vormgegeven, in de Omgevingswet niet gegeven. In elk geval kunnen private partijen niet volledig op eigen houtje opereren. Zij zullen zich altijd tot het bevoegd gezag moeten wenden om percelen ter onteigening te laten aanwijzen.

De procedure op de schop
Zoals gezegd gaat de procedure behoorlijk op de schop. Grootste verandering is dat de onteigeningsprocedure volledig in het bestuursrecht wordt geplaatst. De civiele rechter is niet langer de instantie die bij vonnis de onteigening uitspreekt, maar zijn rol is beperkt tot het bepalen van de schadevergoeding. Het ‘orgaan dat het aangaat’ (de onteigenaar niet zijnde een privaatrechtelijke rechtspersoon) krijgt onder de Omgevingswet de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. De Kroon verdwijnt uit het systeem.

Nadat het bestuursorgaan tot onteigening heeft besloten, ontstaat er een zogenaamde bekrachtigingsprocedure, die inhoudt dat de onteigenaar na bekendmaking van de onteigeningsbeschikking de bestuursrechter verzoekt de beschikking te bekrachtigen. Deze bekrachtigingsprocedure, een alternatief voor de standaard beroepsprocedure, moet waarborgen dat iemand die vergeet beroep in te stellen niet zonder rechtsbescherming komt te zitten. Tegen de uitspraak van de rechtbank, die de onteigening bekrachtigt indien aan de wettelijke basisvoorwaarden van noodzaak, urgentie, onteigeningsbelang en vormvoorschriften worden voldaan en de eventuele ingediende bedenkingen niet tot een ander oordeel nopen, staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Is de onteigening bekrachtigd, dan moet de onteigenaar de burgerlijke rechter verzoeken om een schadeloosstelling te bepalen. Net als onder de Onteigeningswet wordt daartoe door de rechter een deskundige benoemd. Ook wordt een voorlopige schadevergoeding vastgesteld op 100% van het door de onteigenaar gedane aanbod. Is dat eenmaal gebeurd, is de onteigeningsbeschikking onherroepelijk, is het planologisch besluit in het kader waarvan wordt onteigend onherroepelijk en is de voorlopig vastgestelde schadevergoeding betaald, dan kan de notaris de onteigeningsakte opmaken en inschrijven in de openbare registers. Daarmee gaat de eigendom van de onteigende onroerende zaak daadwerkelijk over.

Als laatste onderdeel van de procedure stelt de burgerlijke rechter de definitieve schadevergoeding vast, waartegen beroep in cassatie mogelijk is.

Is de nieuwe procedure een verbetering?
Door de wijziging zou de procedure beter afgestemd zijn op de andere instrumenten uit de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht en zouden de regels eenvoudiger en inzichtelijker worden. Ook zou de nieuwe procedure tot versnelling van het proces moeten leiden. Hoewel wij zonder meer inzien dat het vooruitgang is dat de procedure uit 1851(!) wordt herzien, vragen wij ons af of de gedane beloftes met de huidige regeling in de praktijk ook volledig zullen worden waargemaakt. Allereerst is de aansluiting bij de Awb maar gedeeltelijk geslaagd. Omwille van de rechtsbescherming van onteigenden – een op zichzelf nobel doel – wordt een van het in de Awb opgenomen bestuursprocesrecht afwijkende procedure opgenomen: de bekrachtigingsprocedure.

Vanuit de onteigeningspraktijk wordt daarnaast gewaarschuwd voor het gevaar van juist langere procedures omdat er meer instanties betrokken zijn. Een reëel gevaar wat ons betreft, gelet op de nu al lange doorlooptijden bij de verschillende instanties. Een ander punt van zorg betreft de vergoeding van de in het kader van de onteigening te maken kosten. In de huidige situatie buigt de burgerlijke rechter zich over de vergoeding van die kosten.

Onder de Omgevingswet kan, indien tegen de onteigeningbeschikking een bedenking wordt ingediend, het voorkomen dat de bestuursrechter zich in het kader van de bekrachtigingsuitspraak moet uitspreken over (een deel van) die kosten. De vraag is of de bestuursrechter daartoe voldoende in staat zal zijn. Een dergelijke beoordeling behoort niet zonder meer tot de expertise van de bestuursrechter. Belangrijker is echter dat de bestuursrechter moet oordelen over een deel van de kosten zonder een totaalbeeld te hebben van de (latere) uitkomst van het schadedebat bij de burgerlijke rechter en de complexiteit van de vragen die in dat debat een rol spelen.

Al met al zien wij de inspanningen van de wetgever om het huidige regime te moderniseren en aan te laten sluiten bij het overige omgevingsrechtelijke instrumentarium. Of die inspanningen ook het daadwerkelijke resultaat hebben, moet de praktijk uitwijzen.

Menu