André Gaastra en Marie-Claire Gaastra van NEWGROUND gaan in op de gevolgen van de gebiedsgerichte aanpak van bodem- en waterverontreiniging onder de beoogde Omgevingswet.
Deze blog werd gepubliceerd op –> VastgoedJournaal | Leestijd: 8 minuten
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik moeten maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Hoewel op 1 april 2020 duidelijk is geworden dat de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2021 niet door gaat en zal worden uitgesteld tot 1 januari 2022, heeft de minister benadrukt dat afstel niet aan de orde is.
De juridische verantwoordelijkheden ten aanzien van bodemverontreiniging
Sinds de jaren 80 van de vorige eeuw speelt de aanwezigheid van eventuele bodemverontreiniging een belangrijke rol bij de aan- of verkoop en de ontwikkeling van vastgoed. De juridische vraagstukken rond bodemverontreiniging zijn vaak complex omdat die zowel publiekrechtelijke als civielrechtelijke aspecten kennen. Er kunnen niet alleen verplichtingen volgen uit de Wet bodembescherming (Wbb) maar ook uit de omgevingsvergunningen en ernst- en urgentiebeschikkingen. Daarnaast kunnen er in overeenkomsten of aktes contractuele afspraken zijn neergelegd over de verdeling van het financiële risico of de kosten van sanerings- of beheersingsmaatregelen. De complexiteit zal onder de Omgevingswet niet minder worden. Er zullen dan gevallen van verontreiniging zijn die nog onder de Wbb moeten worden afgehandeld en gevallen waarvoor een nieuw lokaal regime zal gaan gelden.
PFAS
De omgang met de bodem is in de afgelopen jaren complexer geworden. In het geval van een herontwikkeling zijn ook de kosten van de afvoer van verontreinigde grond en eventuele deelsaneringen relevant. Sinds de inwerkingtreding van het Tijdelijk handelingskader PFAS op 8 juli 2019 kan bovendien geen grond worden afgevoerd die niet eerst op PFAS (poly- en perfluoralkylstoffen) is onderzocht. De analyses zijn kostbaar. Als blijkt dat er PFAS in de bodem aanwezig zijn, kunnen de kosten hoog oplopen omdat er tot op heden geen adequate en kosteneffectieve saneringstechnieken zijn. De toepassingseisen voor met PFAS verontreinigde grond zijn bovendien relatief streng (berekend in microgrammen per kilogram droge stof) en zijn nog strenger indien het gaat om een toepassing onder grondwaterniveau of binnen een grondwaterbeschermingsgebied. Vaak komt het er op neer dat die grond niet kan worden hergebruikt en moet worden gestort. Er is echter een beperkt aantal stortplaatsen die PFAS-houdende grond kan accepteren. Terugplaatsen van verontreinigde grond kan in bepaalde gevallen een oplossing zijn omdat de grond dan niet op PFAS moet worden onderzocht.
Van een gevalsgerichte aanpak naar een gebiedsgerichte systematiek
Een belangrijke veronderstelling die aan de Aanvullingswet bodem Omgevingswet ten grondslag ligt is, gelet op de Memorie van Toelichting, dat er onder de vigeur van de Wbb grote stappen zijn gezet om de last uit het verleden te reduceren. Met andere woorden, locaties met onaanvaardbare humane, ecologische en verspreidingsrisico’s (de ‘spoedlocaties’) zijn naar verwachting na de inwerkingtreding van de Omgevingswet aangepakt of beheerst. Daarmee zouden de onaanvaardbare risico’s onder controle zijn gebracht. Er zou om die reden, volgens de Memorie van Toelichting, minder behoefte zijn aan een wettelijk instrumentarium gericht op geïsoleerde interventie (waarmee kennelijk wordt gedoeld op de gevalsgerichte aanpak, die onder de Wbb nog leidend is). Deze redenering wordt in de Memorie van Toelichting nader onderbouwd door te wijzen op een aantal convenanten die inmiddels hun uitwerking zouden moeten kunnen tonen. In het Convenant Bodem en Bedrijfsleven van 2015 bijvoorbeeld is afgesproken dat het bedrijfsleven zich zou inspannen om alle bij het bedrijfsleven in gebruik zijnde ‘spoedlocaties’ voor 31 december 2020 te saneren of te beheersen. In de praktijk blijkt echter dat die inspanningsverplichting nog niet overal heeft geleid tot het gewenste resultaat. Er zijn nog veel locaties met ernstige en spoedeisende bodemverontreiniging waarvoor beschikkingen zijn afgegeven die nog niet zijn gesaneerd. In de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat er in Nederland mogelijk nog circa 170.000 locaties zijn waar door activiteiten in het verleden de kans bestaat dat de bodem verontreinigd is. Bovendien wordt de verwachting uitgesproken dat nog circa 10 tot 40 locaties per jaar ‘ontdekt’ zullen worden die mogelijk onaanvaardbare risico’s vormen voor de gezondheid. Op die locaties moeten maatregelen worden genomen.
Het is op dit moment duidelijk wanneer de locaties waarvoor een beschikking is afgegeven gesaneerd hadden moeten zijn en ook dat de eigenaar of erfpachter verantwoordelijk is voor de sanering. In veel contractuele afspraken is daar rekening mee gehouden. Dat gaat na de invoering van de Omgevingswet veranderen. Hoewel de bestaande ernst- en urgentiebeschikkingen op grond van het overgangsrecht nog wel van kracht blijven, zal de eigenaar of erfpachter onder de Omgevingswet alleen worden verplicht tot tijdelijke beschermingsmaatregelen om onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid als gevolg van blootstelling te beperken.
Volgens de regering is het tijd om de overstap te maken naar een integrale, meer gebiedsgerichte systematiek in het omgaan met de overgebleven verontreinigingen in de bodem. Er zullen onder de Omgevingswet drie basisvormen van bodemgebruik worden onderscheiden te weten landbouw/natuur, wonen en industrie. De kaders die voor het toekomstige gebruik van de bodem zullen gelden, zullen worden gebaseerd op de risicogrenswaarden die voor dit gebruik worden afgeleid van de humane en ecologische risico’s. Er komt meer ruimte voor lokale afwegingen, zij het dat die afwegingsruimte door de centrale overheid zal worden beperkt waar dat nodig is voor de bescherming van mens, plant en dier. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de bodem zal primair bij de gemeentes komen te liggen maar de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het grondwater zal voornamelijk bij de provincie terecht komen. Dat betekent dat de verantwoordelijkheden die nu onder de Wbb voor elk geval van bodem- en/of grondwaterverontreiniging bij één bestuursorgaan liggen, gesplitst gaan worden. Dat zal de aanpak van een verontreiniging in de toekomst complexer maken wanneer om een integrale aanpak van bodem- en grondwater gevraagd wordt.
Aanpak van de bodem
Niet spoedeisende gevallen zullen in de toekomst pas moeten worden aangepakt wanneer er sprake is van een activiteit op die locatie. Onder de Omgevingswet zal een verontreinigde, maar niet als ‘spoedeisend’ aangemerkte, locatie niet meer als ‘geval van verontreiniging’ worden beschouwd. Er zal op deze locaties worden uitgegaan van de benodigde bodemkwaliteit in relatie tot het (gewenste) gebruik. Zo zou de aanpak van de bodemverontreiniging geïntegreerd kunnen worden met de ruimtelijke ontwikkelingen en het beheer van het betreffende gebied. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal een nieuw instrument, het door een gemeente opgestelde omgevingsplan, bepalen wat de gewenste lokale bodemkwaliteit is. De rol van de gemeentes zal daarmee groter worden. Wat ter plaatse mogelijk zal worden, zal door de integrale benadering van de natuurlijke kwaliteit van de bodem en de (beoogde) boven- en ondergrondse functies door de gemeente worden vastgesteld. Dit maakt lokaal maatwerk mogelijk en dat is goed maar het zal er voor zorgen dat de regels in Nederland niet overal gelijk zijn en dat maakt het inschatten van risico’s en kosten voor grondeigenaren en ontwikkelaars lastiger.
Aanpak van het grondwater
Door de wetgever wordt erkend dat het normenkader voor de gebiedsgerichte aanpak van grondwater onder de Wbb niet goed tot zijn recht is gekomen. Mogelijk houdt dat verband met de verantwoordelijkheid die de provincie onder de Omgevingswet zal krijgen inzake de verontreiniging van het (grond)water. Dat gebeurt als de Gedeputeerde Staten met toepassing van het huidige artikel 55c Wet bodembescherming een gebied aanwijzen ten behoeve van de regionale aanpak van grondwaterverontreiniging. Hoe deze regeling dan wel zal worden vormgegeven is nog niet geheel duidelijk. Volgens de Memorie van Toelichting is het de ambitie van de wetgever om het totale normenkader voor grondwater op termijn (na de inwerkingtreding van de Omgevingswet) op basis van ervaringen in de context van het nieuwe stelsel uit te werken en te verbeteren.
Conclusie
De beweging naar een gebiedsgerichte aanpak van bodemverontreiniging waarbij meer rekening kan worden gehouden met de gebiedsspecifieke functies van het gebied is, menen wij, een stap vooruit. De regeling rond bodem- en/of grondwaterverontreiniging en de omgang met verontreinigde grond zal in de toekomst juist complexer worden.