Anne-Marie Klijn en Rick Vlaskamp van NewGround Law bespreken de Basisregeling voor het Omgevingsplan van de Gemeente Amsterdam. De Basisregeling regelt de transitie van het “omgevingsplan van rechtswege” naar het omgevingsplan dat aan de vereisten van de Omgevingswet moet gaan voldoen. Het ontwerp van de Basisregeling lag tot en met 13 maart 2024 ter inzage. Tot het moment dat de Basisregeling in werking is getreden, wordt getoetst aan het “omgevingsplan van rechtswege”. Daarna vormt de Basisregeling het toetsingskader.
Dit artikel werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 9 minuten
De Omgevingswet heeft op 1 januari 2024 alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming) vervangen. Onder het motto “eenvoudig beter” zijn 40 wetten en 120 AMvB’s gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming.
Het omgevingsplan van rechtswege
Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn bestaande bestemmingsplannen automatisch onderdeel van het “omgevingsplan van rechtswege”. Artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet wijst een verzameling van ruimtelijke besluiten en regels uit enkele verordeningen aan, die op grond van artikel 22.1 van de Omgevingswet onderdeel zijn van het “omgevingsplan van rechtswege”. Bestemmingsplannen maken onderdeel uit van die verzameling. Daarnaast is de bevoegdheid om verschillende regels te maken onder de Omgevingswet overgeheveld van het Rijk naar gemeenten. Nu echter werd verwacht dat de meeste gemeenten op 1 januari 2024 nog geen omgevingsplannen gereed hadden – en er dus een lacune zou ontstaan – heeft het Rijk regels gemaakt voor alle gemeenten die automatisch deel uit maken van het Omgevingsplan: de Bruidsschat. Iedere gemeente mag die regels op een geschikt moment aanpassen maar op zijn laatst 1 januari 2032. Tot dan hebben gemeenten de tijd om een echt omgevingsplan vast te stellen dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet.
Wij verwachten dan ook dat vooral bij de wat grote omgevingsplannen de volgende discussie zal ontstaan: passen we het nu voor de hele gemeente aan of wachten we daar nog mee? Die discussie kan op zichzelf weer tot vertraging leiden, omdat het een soort voorvraag is. Daarom is het goed dat bijvoorbeeld in de gemeente Amsterdam de Basisregeling is bedacht en snel ter visie is gelegd.
De Gemeente Amsterdam heeft de volgende werkwijze bedacht. Het nieuwe omgevingsplan (dat geldt voor de hele gemeente) wordt vastgesteld in twee stappen. Allereerst wordt zo snel mogelijk na de inwerkingtreding van de Omgevingswet de “Basisregeling voor het Omgevingsplan”vastgesteld. De Basisregeling vormt de basis voor het nieuwe Omgevingsplan Amsterdam. Vervolgens worden de bestemmingsplannen die van kracht zijn aan de hand van de basisregeling stap voor stap vervangen. De Gemeente Amsterdam doet dit per gebied.
Op grond van artikel 16.30 en 16.24 lid 1 van de Omgevingswet is de uniforme openbare (uitgebreide) voorbereidingsprocedure van toepassing bij de vaststelling van de Basisregeling. Met de Basisregeling wordt immers het omgevingsplan gewijzigd. Dit betekent dat de Basisregeling eerst ter inzage dient te worden gelegd. Inmiddels heeft het ontwerp van de Basisregeling van 31 januari 2024 tot en met 13 maart 2024 ter inzage gelegen.
Vervolgens stelt de gemeenteraad de Basisregeling vast. Dit betekent dat de Basisregeling op zijn vroegst na de zomer van 2024 in werking zal treden. Wanneer beroep wordt ingesteld, zal de Basisregeling niet eerder dan midden/eind 2025 onherroepelijk zijn. In de tussentijd zal getoetst moeten worden aan de Basisregeling, tenzij daarvan schorsing wordt gevraagd. Na inwerkingtreding zullen de bestemmingsplannen die van kracht zijn aan de hand van de Basisregeling stap voor stap worden vervangen. De Gemeente Amsterdam doet dit per gebied.
De Basisregeling
De Basisregeling regelt de transitie van het “omgevingsplan van rechtswege” naar het omgevingsplan dat aan de vereisten van de Omgevingswet moet gaan voldoen. De Basisregeling bestaat uit een soort kader, waarbinnen allerlei regels kunnen worden opgenomen. Deze regelstructuur is nodig omdat bepaalde typen regels altijd in een bepaalde verhouding tot elkaar staan. Volgens de website van de gemeente Amsterdam stond het grootste deel van de regels voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ook al in bestemmingsplannen, in verordeningen of in regels van het Rijk. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn deze regels van vindplaats veranderd en in sommige gevallen ook gewijzigd van vorm. De inhoud en het effect van het grootste deel van de regels blijven in de praktijk echter onveranderd ten opzichte van de situatie voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Volgens de algemene toelichting bij het omgevingsplan voor Amsterdam voorziet de Basisregeling in regels voor de meest voorkomende vormen van gebruik, aanlegactiviteiten en bouwwerken. Denk hierbij aan regels over wonen, aan regels over het uitvoeren van werken of werkzaamheden, voor zover het niet om bouwwerken gaat, en aan regels over afmetingen van bouwwerken. De regels zijn er in twee soorten.
De eerste soort regels is direct van kracht op het gehele grondgebied van de Gemeente Amsterdam. Dit zijn bijvoorbeeld regels met betrekking tot een vergunningplicht voor bouwen, beoordelingsregels voor vergunningaanvragen, maar ook een lijst van vergunningvrije bouwwerken. Als uitgangspunt is bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (oud) (“Bor“)genomen. In die bijlage stonden regels over bouwactiviteiten en gebruiksactiviteiten die zonder omgevingsvergunning mochten worden verricht. De regels voor het vergunningvrij bouwen van een bijbehorend bouwwerk komen beperkt gewijzigd terug in artikel 4.12 van de Basisregeling. Daarnaast is in artikel 4.19 van de Basisregeling een algemene mogelijkheid gegeven om bij omgevingsvergunning af te wijken van de ruimtelijke regels over bouwwerken. Met artikel 4.19 wordt artikel 4 van bijlage II van het Bor (oud), dat na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is vervallen, in gewijzigde vorm opgenomen in de Basisregeling.
Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was het op grond van artikel 4, aanhef en lid 1 van bijlage II Bor mogelijk om bijbehorende bouwwerken en uitbreidingen daarvan binnen de bebouwde kom buitenplans te vergunnen, zonder dat het Bor daarvoor voorwaarden stelde. Dit gold volgens de jurisprudentie ook ten aanzien van de uitbreiding van een nog niet bestaand gebouw en tevens was het niet noodzakelijk dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig te onderscheiden was van de rest van het gebouw (zie bijvoorbeeld ABRvS 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2013, r.o. 3.4). Hiermee werd een ruime mogelijkheid geboden om bijvoorbeeld kantoorpanden aanzienlijk uit te breiden. De Basisregeling beperkt deze mogelijkheid echter. Op grond van artikel 4.19 van de Basisregeling kunnen bijbehorende bouwwerken of de uitbreiding daarvan slechts nog buitenplans vergund worden, indien het bijbehorend bouwwerk of de uitbreiding daarvan 1) niet hoger is dan 5 meter en 2) de oppervlakte niet meer dan 500 m2 bedraagt. Artikel 4.19 van de Basisregeling perkt het oude artikel 4, aanhef en lid 1 van bijlage II Bor met een maximering qua hoogte en qua oppervlakte aldus aanzienlijk in.
De tweede soort regels zijn ruimtelijke regels, waarmee stap voor stap bestemmingsplannen worden vervangen. Het gaat om regels die bepalen waar gebouwd mag worden en welk gebruik is toegestaan, zoals regels over wonen en industrie, die genoemd staan in hoofdstuk 3 van de Basisregeling.
De Basisregeling wordt ingevoerd middels wijzigingsbesluiten, die lijken op een soort paraplubestemmingsplan, waarbij op één of meer aspecten diverse bestemmingsplannen tegelijkertijd worden aangepast of aangevuld. Tegen een wijzigingsbesluit staat, net als tegen de vaststelling van paraplubestemmingsplannen, rechtstreeks beroep open bij de Raad van State.
Uitbreiding van de inhoud van het omgevingsplan vindt plaats door het opnemen van de onderdelen van gemeentelijke verordeningen, die niet op grond van artikel 22.1 van de Omgevingswet en artikel 4.6 van het Invoeringsbesluit zijn aangewezen. Voor een deel van de gemeentelijke verordeningen geldt dat deze in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Gemeenten hebben ook hiervoor tot 1 januari 2032 de tijd. Overige delen van gemeentelijke verordeningen mogen in het omgevingsplan worden opgenomen. Hiervoor geldt geen deadline. Het verschil zit hem in het antwoord op de vraag of de betreffende regels gaan over activiteiten die de fysieke leefomgeving wel of niet wijzigen. Regels die de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten in het omgevingsplan worden opgenomen. Zo zijn regels uit de erfgoedverordening opgenomen in de Basisregeling, zoals het verbod om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning een “omgevingsplanactiviteit gemeentelijke monumenten” te verrichten, zoals het slopen of wijzigen van een gemeentelijk monument (artikel 10.6 van de Basisregeling). Een verordening die de fysieke leefomgeving niet wijzigt, zoals de Verordening basisinformatie 2018, mag niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Daarnaast zijn er regels die in het omgevingsplan opgenomen mogen worden. Het gaat dan om regels die over de fysieke leefomgeving gaan, maar activiteiten betreffen die de fysieke leefomgeving niet wijzigen. Denk aan bijvoorbeeld regels over het maken van muziek in de openbare ruimte of het plaatsen van terrasmeubilair.
Het wijzigen van de Bruidsschat
Het uitgangspunt van de Gemeente Amsterdam voor de omzetting van de bruidsschatregels is dat dit zoveel mogelijk beleidsarm plaatsvindt. Dit houdt in dat de essentie van de bruidsschat ongewijzigd blijft. Op dit uitgangspunt is vooral een uitzondering gemaakt om te voldoen aan de instructieregels van het Rijk in het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl“). Met deze instructieregels wordt voor een deel de ‘speelruimte’ bepaald, waarbinnen de gemeenteraad zijn regelgevende taak over de fysieke leefomgeving uitoefent. De regels in het omgevingsplan zullen, door het in acht nemen van de instructieregels, in evenwicht zijn met de door het Bkl beschermde belangen (Stb. 2018, 290, p.92-93), aldus de gemeente Amsterdam.
Een voorbeeld van een wijziging is uitbreiden van de zorgplicht voor milieubelastende activiteiten naar activiteiten bij huishoudens, activiteiten in de openbare ruimte of bij eenmalige activiteiten (hoofdstuk 10 Basisregeling). De zorgplichtbepaling in de bruidsschat kent een beperkte reikwijdte in het kader van meer bedrijfsmatige activiteiten. De Gemeente Amsterdam heeft ervoor gekozen om deze zorgplicht uit te breiden. De nieuwe zorgplichtbepaling kan als vangnetbepaling worden gebruikt om excessen aan te pakken.
De situatie per 1 januari 2024
Sinds 1 januari 2024 moet getoetst worden aan het “omgevingsplan van rechtswege” en de regels van de bruidsschat. Nu de terinzagelegging van het ontwerp van de Basisregeling heeft plaatsgevonden, heeft de gemeente Amsterdam weer een nieuwe stap gezet in het proces om tot een omgevingsplan te komen dat aan de vereisten van de Omgevingswet voldoet. Hiermee loopt de gemeente Amsterdam voor op andere grote Nederlandse gemeenten. De volgende stap in het proces is de beantwoording van de ingediende zienswijzen en de vaststelling van de Basisregeling door de gemeenteraad. Zodra de Basisregeling daadwerkelijk in werking is getreden, zal aan deze Basisregeling getoetst worden. Gemeenten hebben nog tot 1 januari 2032 de tijd om een volwaardig omgevingsplan vast te stellen dat aan de vereisten van de Omgevingswet voldoet.