Op 20 januari 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) twee belangrijke uitspraken gedaan op het gebied van stikstof. Omdat de uitspraken van groot belang zijn voor de praktijk, zetten Anne-Marie Klijn en Pieter van der Woerd de inhoud en (potentiële) consequenties ervan onder elkaar.
Uitspraak Vi A15: onvoldoende gemotiveerd
De eerste uitspraak heeft betrekking op het (gewijzigde) Tracébesluit voor het verbreden van de A12 en het verbreden en doortrekken van de A15 bij Arnhem. Om de mogelijke gevolgen van het tracé voor Natura 2000-gebieden in kaart te brengen, is een passende beoordeling gemaakt, waarbij met AERIUS is berekend of in nabijgelegen Natura 2000-gebieden een toename in de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats zal ontstaan. In de berekening van het projecteffect zijn alle wegen binnen 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden betrokken. Deze beperking is het gevolg van de keuze om in AERIUS Calculator de stikstofdepositie van wegverkeer te berekenen met behulp van de Standaardrekenmethode 2 (“SRM2“). Voor overige bronnen (o.a. landbouw en industrie) wordt de methode OPS gebruikt. Die kijkt ook naar deposities buiten 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden. Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (de commissie Hordijk) had in juni 2020 al kritiek geuit op dit verschil.
De Afdeling overweegt dat een natuuronderzoek, om aangemerkt te kunnen worden als passende beoordeling in de zin van de Wet natuurbescherming (“Wnb”), geen leemten mag vertonen en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de relevante Natura 2000-gebieden kunnen wegnemen. Volgens de Afdeling kan bij het maken van een passende beoordeling gebruik worden gemaakt van een hulpmiddel als AERIUS, maar ook daarvoor geldt dat daarmee volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moeten kunnen worden verkregen die elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen. Volgens de Afdeling is niet aan deze voorwaarden voldaan. Met name de volledigheid acht de Afdeling onvoldoende gemotiveerd. Het tracé zelf en de wegen waarop een toename aan verkeer wordt verwacht, liggen slechts ten dele binnen 5 km vanaf (rekenpunten in) de Natura 2000-gebieden. Voor zover het verkeer op een groteter afstand rijdt, is de stikstofdepositie niet berekend. Dat volgens de minister stikstofdepositie op een grotere afstand niet meer betekenisvol te herleiden zou zijn tot een individueel project, doet daar volgens de Afdeling niets aan af. Allereerst is onduidelijk waarom dat niet het geval zou zijn, te meer nu het voor andere bronnen (gemeten via OPS) kennelijk wel mogelijk is. Ook het argument van de minister dat het streven naar volledigheid ten koste zou gaan van de precisie van de berekeningen, acht de Afdeling zonder nadere motivering niet aannemelijk. Bovendien heeft de minister in deze procedure volgens de Afdeling onvoldoende duidelijk gemaakt hoe, als inderdaad moet worden aangenomen dat een gedeelte van de stikstofdepositie bezwaarlijk in de passende beoordeling van een individueel project wordt betrokken, kan worden uitgesloten dat dat gedeelte van de stikstofdepositie, toch leidt tot of bijdraagt aan een aantasting van stikstof gevoelige habitats en, als dat niet kan, hoe verzekerd is dat dan passende maatregelen getroffen zullen worden.
Conclusie uitspraak
De uitspraak maakt duidelijk dat er niet langer zonder meer van kan worden uitgegaan dat op basis van een uitgevoerde AERIUS-berekening een volledig beeld van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan worden verkregen. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor andere (infrastructurele) projecten waarbij voor stikstofberekeningen gebruik wordt gemaakt van het rekenmodel SRM2 in de AERIUS Calculator. Een aanvullende motivering ten aanzien van de verkeersaspecten van het plan of project is vereist. Het ligt in de lijn der verwachting dat op landelijk niveau zal worden gezocht naar een onderbouwing. Tot die tijd is het echter zaak om in het kader van AERIUS-berekening of voortoets op passende beoordeling in de zin van de Wnb ook te motiveren dat het verkeer als gevolg van het plan of project buiten de grens van 5 km vanaf (rekenpunten in) het Natura 2000-gebied niet leidt tot significante effecten op dat gebied.
Uitspraak Logtsebaan: Intern salderen niet vergunningplichtig
In de tweede uitspraak, die betrekking heeft op een verzoek om intrekking van een in het verleden verleende natuurvergunning, geeft de Afdeling duidelijkheid over de vraag of voor een project dat met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leidt, een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) vereist is. Daarover was in de praktijk verwarring ontstaan.
Artikel 2.7 Wnb vereist een vergunning voor het realiseren van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Zo’n vergunning kan alleen worden verkregen als op basis van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Wanneer ten behoeve van (de wijziging of uitbreiding van) het project gebruik wordt gemaakt van intern salderen, dan worden de toe- en afnames aan stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied) als gevolg van de verschillende handelingen binnen het project tegen elkaar weggestreept (gesaldeerd). Leidt de realisatie van het project als geheel niet tot significante gevolgen, dan is conform de systematiek van artikel 2.7 Wnb een vergunningplicht niet aan de orde. Een passende beoordeling is dan niet nodig.
Uit de Beleidsregel intern en extern salderen die door alle provincies is vastgesteld en de ‘beslisboom’ uit de daarbij behorende Handreiking intern en extern salderen leek echter te volgen dat in het geval van intern salderen wel een vergunningplicht gold. Gevolg daarvan was dat provincies verschillend omgingen met projecten waarbij intern werd gesaldeerd. Voor zover een vergunning werd verlangd, werd deze verleend op basis van de AERIUS-calculaties en ontbrak een passende beoordeling. Ook dat was in strijd met de Wnb.
De Afdeling geeft in de uitspraak een duidelijk kader. De Afdeling overweegt, overigens onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, dat een project dat met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leidt, een project is waarvan op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het significante gevolgen heeft. Omdat de zogenaamde ‘verslechteringsvergunning’ per 1 januari 2020 is komen te vervallen, betekent dit dat projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden niet langer vergunningplichtig zijn.
Referentiesituatie
Voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, moet een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen.Als gevolg van de uitspraak zullen de Beleidsregel intern en extern salderen en de ‘beslisboom’ uit de Handreiking intern en extern salderen dus moeten worden aangepast, in die zin dat bij intern salderen niet langer wordt aangestuurd op een vergunningplicht. Dat zal voor veel projecten die op basis van de Beleidsregel in onzekerheid verkeerden over de vraag of een Wnb-vergunning was vereist, tot een versnelling leiden. Wel is van belang dat vooraf de zekerheid wordt verkregen dat de beoogde saldering daadwerkelijk kan worden aangemerkt als intern salderen. Voor extern salderen blijft de vergunningplicht immers onverkort in stand.