Het Nederlandse Programma Aanpak Stikstof (hierna: het “PAS”) bevat weliswaar veelbelovende oplossingen maar over het geheel genomen bestaat er aanmerkelijke twijfel over het antwoord op de vraag of het PAS voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 2 en 3 Habitatrichtlijn. Zo concludeert advocaat-generaal (hierna: de “A-G”) bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het “Hof”) Kokott in haar conclusie van 25 juli 2018 naar aanleiding van prejudiciële vragen.
Het PAS, hoe zat het ook
alweer?
Op 1 juli 2015 is in Nederland het PAS ingevoerd. Het PAS beoogt enerzijds het
behoud en herstel van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en anderzijds het
mogelijk (blijven) maken van economische ontwikkelingen die leiden tot
stikstofdepositie op deze gebieden. Om die doelstellingen te bereiken bevat het
PAS zowel bronmaatrelen (maatregelen om de emissie uit stikstofbronnen, zoals
varkensstallen, te verminderen) als gebiedsgerichte herstelmaatregelen
(hydrologische en vegetatiemaatregelen naast het reguliere beheer van de Natura
2000-gebieden). Ook regelt het PAS de hoeveelheid stikstof die gedurende de
looptijd van het PAS mag worden uitgestoten, de maximale stikstofdepositie. Per
Natura 2000-gebied is de beschikbare depositieruimte (nog beschikbare ruimte
tot maximale stikstofdepositie) vastgesteld. Dalingen van de stikstofdepositie
als gevolg van de bron- en herstelmaatregelen worden benut voor de uitbreiding
van deze depositieruimte. Dit wordt voortdurend gemonitord en waar nodig
bijgestuurd. Daarnaast beoogt het PAS de vergunningverlening voor
stikstofdepositie veroorzakende activiteiten te vereenvoudigen:
- Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol per hectare per jaar (“mol N/ha/jr”) niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming toegestaan;
- Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde van 0,05 tot 1 mol N/ha/jr niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming toegestaan, maar in bepaalde gevallen geldt wel een meldingsplicht;
- Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken boven de grenswaarde, zijn vergunningplichtig. De vergunning kan onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS worden verleend als deze projecten en handelingen niet leiden tot toename van de stikstofdepositie. Is er wel een toename van de stikstofdepositie, dan kan de vergunning onder verwijzing naar het PAS worden verleend als voor de toename van de stikstofdepositie depositieruimte wordt toegedeeld.
Aanleiding voor prejudiciële vragen
Sinds de invoering van het PAS op 1 juli 2015 vraagt men zich af in hoeverre
het PAS in overeenstemming is met de eisen uit artikel 6 Habitatrichtlijn. In
een aantal ‘pilotzaken’ heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State (hierna: de “Afdeling”) op 17 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2017:1259)
een groot aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Hof. Daarbij gaat het in
hoofdzaak om de volgende drie aspecten:
i. Is de verlening van een vergunning aan een (agrarisch) bedrijf waarvan de stikstofdepositie in beschermingszones niet individueel maar overeenkomstig het PAS wordt beoordeeld, principieel verenigbaar met artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn?
ii. In hoeverre mag in het kader van het PAS rekening worden gehouden met de te verwachten vermindering van stikstofemissies, met specifieke maatregelen ter vermindering van stikstofemissies uit andere bronnen en met (autonome) maatregelen voor het herstel van beschermingszones, met name wanneer daaraan pas in de toekomst uitvoering wordt gegeven?
iii. Zijn de
vastgestelde grens- of drempelwaarden voor stikstofdepositie en het op grond
daarvan uitzonderen van bepaalde projecten van de vergunningplicht, verenigbaar
met artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn?
Daarnaast zijn specifieke vragen gesteld over beweiding en bemesting. Deze
vragen laten wij in dit blogbericht verder buiten beschouwing.
Conclusie staatsraad A-G
De A-G merkt allereerst op dat het gebruik van een programmatisch totaalplan
als het PAS moet worden toegejuicht, maar dat in de praktische uitwerking ervan
nog verbeteringen nodig zijn.
i. Op de PAS
gebaseerde vergunningen
Vervolgens concludeert de A-G ten aanzien van het eerste punt dat het volgens
artikel 6, lid 2 en 3 Habitatrichtlijn op zich is toegestaan dat een passende
beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid
stikstofdepositie is beoordeeld, ten grondslag wordt gelegd aan de verlening
van een individuele vergunning en binnen de in het kader van het programma
beoordeelde depositieruimte past. Die beoordeling moet dan wel volledige,
precieze en definitieve constateringen bevatten die elke redelijke
wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de depositie kunnen wegnemen.
Dit betekent dat voor elk project afzonderlijk en voor elke oppervlakte binnen
beschermingszones waarop zich beschermde habitats bevinden, moet worden
gewaarborgd dat de totale toegestane hoeveelheid stikstofdepositie op lange
termijn geen bedreiging vormt voor het behoud van de in het gebied beschermde
habitattypen en soorten of voor het potentieel om een goede staat van
instandhouding te bereiken. De A-G betwijfelt of dat voor het PAS het geval is,
maar laat dat oordeel aan de nationale rechter.
ii. In
aanmerking nemen niet-projectgebonden maatregelen
Ten aanzien van het tweede punt concludeert de A-G dat maatregelen ter
vermindering van stikstofdepositie uit andere bronnen, herstelmaatregelen ter
versterking van stikstofgevoelige habitattypen in de betrokken gebieden en de
autonome daling van stikstofemissies extra stikstofdepositie in
beschermingszones alleen dan met artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn in
overeenstemming kunnen zijn wanneer op het tijdstip waarop toestemming wordt
verleend, al definitief vaststaat dat de totale belasting van het gebied door
stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft. Voor het toestaan van extra
stikstofdepositie volstaat het echter niet dat de totale depositie weliswaar
afneemt, maar de betrokken oppervlakten desondanks nog steeds met te veel
stikstof worden belast. Loutere prognoses met betrekking tot de toekomstige
gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van
stikstofemissies mogen bij de verlening van toestemming voor extra
stikstofdepositie niet in aanmerking worden genomen.
iii. Drempel-
en grenswaarden voor stikstofdepositie en uitzondering vergunningplicht
Ten aanzien van het derde punt concludeert de A-G dat artikel 6, lid 2 en 3
Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een wettelijke regeling die ertoe
strekt projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die
een drempel- of grenswaarde niet overschrijdt, van de vergunningplicht uit te
zonderen en zonder individuele vergunning toe te staan. Daarvoor is wel vereist
dat op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen
redelijke twijfel bestaat dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen
zal hebben voor de betrokken beschermingszone. Of dat het geval is, moet
volgens de A-G door de nationale rechter worden beoordeeld.
Slotconclusie
Op basis van deze tussenconclusies komt de A-G in haar slotbeschouwing tot de
conclusie dat het PAS weliswaar een veelbelovende oplossing bevat maar dat er
over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de
vraag of het PAS voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 2 en 3
Habitatrichtlijn.
Wat en hoe dan wel?
Volgens de A-G staat de Habitatrichtlijn niet in alle opzichten in de weg aan
het PAS, maar past het PAS wellicht beter bij de ADC-toets (alternatieven,
dwingende reden van groot openbaar belang en compensatie) uit artikel 6, lid 4
Habitatrichtlijn. Zo zou een integrale beoordeling als het PAS particuliere
belangen in kunnen passen in het algemene belang bij agrarische ontwikkeling en
bij de eerbiediging van verworven rechten. Een instrument als het PAS is
volgens de A-G bovendien uitstekend geschikt om in kaart te brengen, welke
alternatieven er de facto zijn. Daarnaast beoogt het PAS op de lange termijn de
stikstofdepositie tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen en een goede
staat van instandhouding van de betrokken habitats te bereiken, wat als
invulling van de C (compensatie) kan worden gezien, mits er voldoende
maatregelen kunnen worden getroffen.
Wel ziet de A-G ten minste één hindernis die in de weg zou kunnen staan aan de toepassing van artikel 6, lid 4 Habitatrichtlijn. voor zover de stikstofdepositie prioritaire habitattypen betreft, had Nederland vermoedelijk de Commissie moeten raadplegen. Dat is (vooralsnog) niet gebeurd.
En nu?
De conclusie van de staatsraad A-G is bedoeld om het Hof voor te lichten, maar
het Hof is niet gebonden aan de inhoud van de conclusie. Bovendien moet de
Afdeling met inachtneming van het oordeel van het Hof vervolgens nog uitspraak
doen. De eerdere uitspraak van de Afdeling en ook deze conclusie helpen
overigens – los van de PAS – ook om meer algemene gedachten
te formuleren over de wijze waarop onderzoek moet worden gedaan. Bepaalde uitgangspunten
hebben wij reeds met succes in een Wob-procedure naar voren gebracht. We komen
daar in een volgend blogbericht op terug.
Wij blijven deze zaak nauw volgen. Wenst u advies over de (mogelijke) gevolgen
van deze conclusie voor uw ontwikkeling of heeft u vragen over
stikstofdepositie als gevolg van uw project? Neem dan contact met ons op.