INLEIDING
De energievoorziening staat onder druk. Landen kunnen niet langer uitgaan van een goed gevulde gasopslag en de gasprijzen zijn door het dak gegaan. De Europese Commissie speelt in op deze ontwikkelingen door een nieuw, tijdelijk voorstel voor een verordening van de Raad in te dienen om de realisatie van bepaalde projecten voor hernieuwbare energie te versnellen (“Noodverordening“).
De Commissie doet dit door gebruik te maken van de procedure van artikel 122 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, die de mogelijkheid biedt “te besluiten tot maatregelen die passend zijn voor de economische situatie, met name indien zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden voordoen“. Deze procedure houdt in dat het voorstel niet langs het Europese Parlement hoeft, maar in werking treedt wanneer de lidstaten ermee instemmen. De Noodverordening geldt dan voor een periode van één jaar, met een mogelijkheid tot verlenging indien nodig. De termijn van één jaar is bedoeld om de tijd te overbruggen die nodig is voor de herziening en omzetting van de Richtlijn hernieuwbare energie.
Over de Noodverordening is door het kabinet een appreciatie naar de Tweede Kamer gestuurd. In de onderstaande analyse betrekken wij ook deze appreciatie.
ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
De Commissie gaat eerst in op de achterliggende oorzaken van het voorstel. Er wordt op gewezen dat er slechts een beperkte hoeveelheid gas van de Russische Federatie naar de EU komt en dat Rusland zijn gasvoorziening heeft gemilitariseerd. Daardoor is de gasmarkt zeer instabiel, wat ook economische en maatschappelijke gevolgen heeft. Om de dreigende negatieve economische gevolgen te minimaliseren en de inzet van hernieuwbare energiebronnen te versnellen, acht de Commissie de voorgestelde maatregelen dringend noodzakelijk. Deze maatregelen worden hieronder uiteengezet.
DEFINITIE VAN HET VERGUNNINGVERLENINGSPROCES
De Noodverordening definieert het vergunningverleningsproces voor hernieuwbare energieprojecten als het proces dat alle relevante administratieve vergunningen omvat die worden afgegeven voor het bouwen, repowering en exploitatie van installaties voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen, met inbegrip van warmtepompen, op dezelfde locatie gelegen energieopslagfaciliteiten en activa die nodig zijn voor de aansluiting op het net, met inbegrip van vergunningen voor aansluiting op het net en milieubeoordelingen, indien deze vereist zijn.
Naar Nederlands recht omvat deze omschrijving in ieder geval:
- Milieuvergunningen;
- Watervergunningen; en
- Natuurvergunningen en -ontheffingen.
Het is onduidelijk of planologische besluiten, zoals een bestemmingsplan, ook onder deze omschrijving vallen. Indien dit niet het geval is, ontstaat een onverklaarbaar verschil tussen een project waarvoor een omgevingsvergunning strijdig gebruik wordt verleend en een project waarvoor een bestemmingsplan wordt vastgesteld. Dit zou een reden kunnen zijn om projectspecifiek te kiezen voor een omgevingsvergunning strijdig gebruik.
Het proces van vergunningverlening begint volgens de Noodverordening bij de bevestiging van de ontvangst van de aanvraag door het bevoegd gezag en eindigt bij de kennisgeving van de definitieve beslissing over de uitkomst van de procedure door het bevoegd gezag. Voor Nederland rijst dan de vraag hoe om te gaan met de toets of een vergunningaanvraag volledig is. Vaak genoeg reageert het bevoegd gezag op een aanvraag met de mededeling dat aanvullende informatie nodig is. De verwachting is dat de termijn zoals omschreven in de Noodverordening pas ingaat als wordt meegedeeld dat de aanvraag volledig is en in behandeling zal worden genomen.
HOGER OPENBAAR BELANG
De eerste maatregel geeft aan dat de planning, bouw en exploitatie van installaties voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen, de aansluiting ervan op het net, het bijbehorende net zelf of opslagactiva, geacht worden van groot openbaar belang te zijn. Dit geeft deze projecten een lichtere beoordeling in het kader van de Vogel- of Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water (KRW). Het is belangrijk om in gedachten te houden dat deze regel alleen geldt voor vergunningsprocedures die beginnen tijdens de toepassing van de Noodverordening.
Voorts geeft de Noodverordening aan dat als een project voldoende mitigerende maatregelen heeft genomen om aanvaringen of verstoringen te voorkomen en er voldoende monitoring is, het resterende doden of verstoren niet opzettelijk is in de zin van de Vogel- en de Habitatrichtlijn. Voorwaarde is wel dat er voldoende passende instandhoudingsmaatregelen zijn om de populaties in een gunstige staat van instandhouding te houden.
De appreciatie merkt op dat de genoemde lichtere beoordeling de verplichting, om een volledige studie van de effecten van een project uit te voeren, niet wegneemt. Voor zover die effecten significant zijn en niet kunnen worden beperkt, blijft compensatie vereist. De appreciatie merkt verder op dat duurzame energieprojecten al kwalificeren als dwingende reden van groot openbaar belang, zodat de noodverordening op dit punt geen toegevoegde waarde heeft (behalve mogelijk in juridische procedures over die uitleg).
Uit de appreciatie blijkt dat de Noodverordening in dit opzicht een beperkte meerwaarde voor Nederland kan hebben. Wij zijn het met deze beoordeling eens. Bij het verlenen van vergunningen of ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming vormen duurzame energieprojecten immers al een dwingende reden van groot openbaar belang. En de meeste tijd voor het verkrijgen van een natuurvergunning of -ontheffing zit in het uit te voeren ecologisch onderzoek, dat vaak afhankelijk is van bepaalde jaargetijden. De éénjarige looptijd van de Noodverordening beperkt dus mogelijk het nut van de aanwijzing als hoger openbaar belang.
Waar wel winst kan worden geboekt, is het schrappen van het vereiste van opzettelijk doden of verstoren. Krachtens de Wet natuurbescherming is een ontheffing vereist indien vogels of andere diersoorten opzettelijk worden gedood. Hieronder valt ook voorwaardelijke opzet, dat wil zeggen het bewust aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat gedrag leidt tot overtreding van een verbod. In de huidige praktijk is elk voorzienbaar slachtoffer in beginsel een overtreding van de Wet natuurbescherming en dus ontheffingsplichtig, ook als mitigerende maatregelen worden genomen om het aantal slachtoffers tot een minimum te beperken. Als het echter mogelijk is om door het nemen van dergelijke maatregelen de ontheffingsplicht op te heffen, wordt de realisatie van nieuwe projecten vergemakkelijkt.
ENERGIECENTRALES
De meeste duurzame energieprojecten hebben een operationele levensduur van 20 jaar waarna ze moeten worden ‘gerepowered’, wat betekent dat nieuwere, grotere en efficiëntere turbines de oude moeten vervangen. Als de bestaande projecten worden ontmanteld in plaats van vervangen, wordt de situatie op de energiemarkt nog gecompliceerder, aangezien dit kan leiden tot een vermogensverlies van 38 Gigawatt. Bovendien is repowering een efficiënte manier om de productie van hernieuwbare energie snel op te voeren. Repowering kan plaatsvinden op de plaats waar de productie-installatie zich al bevindt, zodat er minder nieuwe locaties nodig zijn om energieprojecten te bouwen.
Bijgevolg biedt het voorstel de mogelijkheid om energiecentrales te repoweren zonder afhankelijk te zijn van langdurige vergunningsprocedures. Het vergunningsproces voor het repoweren van projecten, met inbegrip van de vergunningen die nodig zijn voor hun aansluiting op het net wanneer de repowering leidt tot een capaciteitsverhoging, mag niet langer duren dan zes maanden, met inbegrip van milieueffectbeoordelingen indien de desbetreffende wetgeving dit vereist.
Indien de potentiële capaciteitsverhoging van het energieproject niet meer dan 15% bedraagt, mag de vergunningsprocedure niet langer duren dan één maand in plaats van zes maanden.
Milieueffectbeoordelingsprocedures of milieueffectbeoordelingen (overeenkomstig artikel 4 van de m.e.r.-richtlijn 2011/92/EU), indien van toepassing, moeten beperkt blijven tot de potentiële effecten van de uitbreiding in vergelijking met het oorspronkelijke project.
In de appreciatie wordt namens het kabinet steun uitgesproken voor versnelling en vereenvoudiging van de vergunningverlening voor vernieuwing en uitbreiding van duurzame energieopwekking. Wel wordt gewezen op mogelijke gevolgen van de ruimtelijke aspecten van windturbines, zoals de hoogte, waarmee de impact op de leefomgeving een punt van zorg is. Een goede inspraakgarantie binnen de beslistermijn van zes maanden is daarom ook een aandachtspunt, evenals voldoende uitvoeringscapaciteit.
De Noodverordening lijkt er hier van uit te gaan dat de milieueffecten van een bestaand project per definitie aanvaardbaar zijn. Vanuit die aanname moet bij vernieuwing of uitbreiding van een project ter plaatse alleen gekeken worden naar de andere of grotere effecten ten opzichte van het bestaande project. Dan moet dus de vraag worden beantwoord of de andere of grotere effecten ruimtelijk en milieutechnisch aanvaardbaar zijn, en hoeven de bestaande effecten niet opnieuw te worden beoordeeld in een m.e.r.-beoordeling of milieueffectrapport. Dit wijkt af van de bestaande jurisprudentie, waar in een m.e.r.-beoordeling of milieueffectrapport het gehele project voorligt. Niettemin kan deze beperking in de uit te voeren toetsing bij repowering wel verdedigbaar zijn, vanuit de gedachten dat bestaande milieueffecten al zijn verdisconteerd in de leefomgeving en, vooral bij afwezigheid van klachten, op zichzelf dus aanvaardbaar zijn te achten. Niettemin is onduidelijk hoe deze beperking in de toetsing op grond van de m.e.r.-regelgeving doorwerkt naar planologische besluiten of milieuvergunningen: de Noodverordening schrijft daarvan niet voor dat de toetsing in die kaders ook beperkt blijft tot de uitbreiding.
Overigens is voor Nederland de in de Noodverordening genoemde termijn van zes maanden voor het verlenen van een vergunning op een aanvraag in overeenstemming met de wettelijke termijn van zes maanden bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Op grond hiervan zou mogen worden verwacht dat de regering geen opmerkingen heeft over dit onderdeel van de noodverordening. Toch mag als algemeen bekend worden beschouwd dat deze termijn van zes maanden vaak genoeg niet wordt gehaald, mede vanwege het door het kabinet genoemde inspraakproces dat door veel gemeenten wordt verwacht. In die zin kan de Noodverordening dus een positieve uitwerking hebben.
ZONNE-INSTALLATIES
De vergunningsprocedure voor de installatie van apparatuur voor zonne-energie en gekoppelde energieopslagvoorzieningen, waaronder gebouwgeïntegreerde zonne-installaties, in bestaande of toekomstige kunstmatige structuren, met uitzondering van kunstmatige wateroppervlakken, duurt niet langer dan een maand, mits dergelijke structuren niet in de eerste plaats gericht zijn op de productie van zonne-energie. Voor zonne-installaties die voldoen aan de geldende milieumaatregelen voor de oorspronkelijke installatie, is helemaal geen milieueffectbeoordeling vereist.
Volgens de Europese Commissie is het niet waarschijnlijk dat installaties met een vermogen van maximaal 50 kilowatt negatieve milieueffecten hebben of veiligheidsproblemen opleveren. De Commissie wil zo het gebruik van zonne-energieapparatuur voor eigen gebruik stimuleren. Deze apparatuur wordt daarom expliciet vrijgesteld van langdurige vergunningsprocedures: als de aanvrager binnen een maand geen reactie op de vergunningsaanvraag krijgt, mag hij deze als verleend beschouwen.
Volgens de appreciatie staat het kabinet positief tegenover dit voorstel van de Noodverordening. Zij wees erop dat de realisatie van zon op dak in Nederland meestal al vergunningsvrij is. Waar nog wel een vergunning nodig is, bij monumenten en in bepaalde gevallen in beschermde dorps- en stadsgezichten, hecht het kabinet eraan dat snelheid niet ten koste gaat van een gedegen proces. Behoud van cultureel erfgoed moet immers zorgvuldig gebeuren. Onduidelijk is of de Noodverordening ook betrekking heeft op zonneparken op land. Mocht dit het geval zijn, dan is het kabinet het niet eens met een vergunning van rechtswege voor dergelijke projecten.
Het is naar onze mening de vraag of deze bepalingen tot relevante versnelling voor Nederland zullen leiden. Zoals de appreciatie terecht opmerkt, is de realisatie van zon op dak al vaak vergunningvrij. Naar onze mening lijkt het verder niet de bedoeling van de Noodverordening om ook op zonneparken op land van toepassing te zijn. Verder hoeft voor zonneparken zelden een aparte milieueffectrapportage te worden uitgevoerd, en nooit voor enkel zon op dak, zodat de uitzondering hiervan ook weinig waarde heeft.
WARMTEPOMPEN
De Commissie beschouwt warmtepompen als “sleuteltechnologie” om omgevings- en geothermische energie te gebruiken en om ketels op basis van fossiele brandstoffen en aardgas te vervangen. Om de installatie van warmtepompen te versnellen, bepaalt de Noodverordening dat de duur van de vergunningsprocedure voor warmtepompen niet meer dan drie maanden mag bedragen. Verder wordt de procedure voor aansluiting op het net vereenvoudigd.
Het kabinet ziet (hybride) warmtepompen en andere duurzame verwarmingssystemen ook als een belangrijk onderdeel van de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Veel (hybride) warmtepompen kunnen zonder vergunning of met alleen een meldingsplicht worden geplaatst. Voor grote systemen of systemen met grondboringen vindt de overheid een goede borging van andere belangen belangrijk, zoals de bescherming van de natuur of het grondwater.
CONCLUSIE
Uit het besproken voorstel blijkt dat de Europese Commissie de noodzaak inziet om de overgang naar hernieuwbare energiebronnen te versnellen. Het is echter de vraag of een periode van één jaar daarvoor lang genoeg is. Een verlenging lijkt op voorhand niet onrealistisch.
Voor Nederland heeft dit voorstel naar verwachting weinig toegevoegde waarde voor het realiseren van duurzame energieprojecten. De belangrijkste opties zijn:
(i) de eventuele afschaffing van de natuurontheffing, en
(ii) de beperktere m.e.r.-effectbeoordeling voor repowering.
Met een looptijd van één jaar is het echter de vraag hoeveel projecten gebruik zullen kunnen maken van deze voorstellen uit de noodverordening: dit vereist afstemming van projectaanvragen binnen de genoemde looptijd. Dit kan mogelijk spanning opleveren tussen de beoogde snelheid en de vereiste zorgvuldigheid, versterkt door mogelijk onvoldoende beschikbaarheid in de ambtelijke ondersteuning. Uiteindelijk laat de Noodverordening onverlet dat omwonenden of andere partijen vergunningen voor duurzame energieprojecten bij de bestuursrechter kunnen aanvechten. Daarbij kan het gaan om de vraag of de besluitvorming zorgvuldig is verlopen, er voldoende onderzoek is verricht en alle relevante belangen zijn betrokken. De wens om gebruik te maken van de mogelijkheden in de Noodverordening mag niet in strijd komen met deze andere verplichtingen.