André Gaastra en Patricia Maarhuis gaan in op een drastische nieuwe wettelijke maatregel tot het terugdringen van de CO2 emissies van de Nederlandse kolencentrales en de risico’s daarvan voor de leveringszekerheid van elektriciteit.
Dit blog verscheen op –> Vastgoedjournaal | Leestijd: 7 minuten
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Hoewel op 1 april 2020 duidelijk is geworden dat de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2021 niet doorgaat en wordt uitgesteld tot 1 januari 2022, heeft de minister benadrukt dat afstel niet aan de orde is.
Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie
De grote kolencentrales zijn in Nederland jarenlang een belangrijk onderdeel van de energie-infrastructuur geweest. Deze kolencentrales zullen echter, zo valt te verwachten, spoedig vervallen tot museumstukken. Met andere woorden: Wat betekent de laatste aanpassing van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie?
Wat is er aan de hand?
Wij kennen natuurlijk de Urgenda-uitspraken, die er op neerkomen dat de Nederlandse Staat de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug moe(s)t brengen ten opzichte van het referentiejaar 1990. Het einde van dat jaar is nabij en het Planbureau voor de Leefomgeving was er kort geleden nog niet zo zeker van dat die doelstelling zou worden gehaald. Dit ondanks de Corona-crisis die als neveneffect heeft gehad dat de CO2-uitstoot in de eerste drie kwartalen van dit jaar lager was dan vorig jaar. In kwantitatief opzicht komt het target voor dit jaar neer op een maximum van 166 megaton aan CO2-emissies.
Maar na 2020 houdt de uitdaging niet op. De feitelijke en juridische uitgangspunten die de Hoge Raad in het Urgenda-arrest heeft geformuleerd en de nationale reductiedoelstellingen in de Klimaatwet voor zowel 2030 als 2050, brengen met zich mee dat er ook na dit jaar een (steeds verdergaande) reductie van de CO2-uitstoot nodig is, om te komen tot een reductie van 95% in 2050 ten opzichte van het referentiejaar 1990. Dit betekent feitelijk dat in de komende dertig jaar het gebruik van fossiele brandstoffen bijna geheel wordt uitgebannen. Dat is natuurlijk een enorme opgave.
Kolencentrales in Nederland
Waar de politieke druk hoog is, wordt gegrepen naar instrumenten waarmee in een klap de meeste winst te behalen valt. Enkele jaren geleden zou niemand hebben gedacht dat het snel zou zijn afgelopen met de energievoorziening door de Nederlandse kolencentrales. Dat is nu anders. Het was al bekend dat die centrales onvermijdelijk zouden gaan verdwijnen omdat op 20 december 2019 de Wet verbod op het gebruik van kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie in werking is getreden. Op grond van die wet moest de Hemwegcentrale in Amsterdam reeds sluiten. De overgebleven vier Nederlandse kolencentrales moeten worden gesloten in de periode van 1 januari 2025 tot 1 januari 2030. Dit geeft ook uitvoering aan de doelstelling in het regeerakkoord, waarin een beperking van de uitstoot van 49% in 2030 ten opzichte van 1990 is afgesproken.
Maar de sluiting van die centrales zou wel eens aanzienlijk kunnen worden versneld. Op 24 april van dit jaar informeerde het Kabinet de Tweede Kamer over aanvullende maatregelen die er op neerkomen dat de elektriciteitsproductie met kolen in de komende drie jaren reeds substantieel zal worden teruggedrongen. Het doel is daarmee een CO2-reductie te behalen van 5 tot 7,5 megaton per jaar. Inmiddels zijn die maatregelen in een wetsvoorstel vervat en heeft de Raad van State daarover geadviseerd.
Het naar aanleiding van een marktconsultatie en een advies van de Raad van State gewijzigde voorstel van wet voorziet er in dat de emissies van de Nederlandse kolencentrales in de komende vier jaren (2021-2024) nog eens aanzienlijk zullen worden teruggebracht door het instellen van een productieplafond op 35 procent van het opgesteld vermogen.
Handhaafbaarheid productieplafond
De Raad van State uitte in zijn advies twijfel over de handhaafbaarheid van de maatregel omdat vooral in het laatste jaar van de maatregel de beschikbare sanctie alleen nog maar bestaat uit een bestuurlijke boete van EUR 870.000 of maximaal 10% van de netto-omzet. Die twijfel zou bij de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) vandaan komen. De Raad van State heeft de minister tevens geadviseerd aandacht te besteden aan de verhouding van deze maatregel tot de Europese richtlijn industriële emissies (Rie) en de Europese ETS-richtlijn (ten aanzien van de handel in emissierechten).
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heeft de minister de maximale bestuurlijke boete verhoogd tot 20% van de omzet van de overtreder indien dat meer is dan EUR 870.000. Het is onduidelijk waar die twijfel over de effectiviteit van de boete van 10% van de omzet vandaan komt. Ten eerste ging het om 10% van de omzet van de overtreder en niet alleen over de omzet die met de kolencentrale wordt gemaakt. De omzet van een energiebedrijf met nog veel meer activiteiten zal dus veel hoger zijn dan alleen de omzet uit de kolencentrale, waarmee de boete ook hoger kan worden. Ten tweede is het businessmodel van de kolencentrale door het productieplafond van 35% al naar de knoppen en is het nog nauwelijks voorstelbaar dat daar in de komende jaren nog winst gemaakt wordt, waardoor een boete van 10% van de omzet reeds zwaar zal gaan wegen. Ten derde geldt in kartelzaken ook een relatief boetemaximum dat gelijk is aan 10% van de concernomzet. Die sanctie wordt al als afschrikwekkend ervaren. Het boetemaximum van 20% van de omzet van de overtreder lijkt dan ook onnodig hoog. Bovendien kan bij overtreding ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ook de vergunning voor de centrale worden ingetrokken.
Op grond van artikel 9 van de Europese Richtlijn industriële emissies mag in een vergunning voor een installatie die onder het verplichte emissiehandelssysteem valt (zoals een kolencentrale) geen emissiegrenswaarde worden opgenomen, tenzij dit noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante plaatselijke verontreiniging wordt veroorzaakt. Dit is bedoeld om te voorkomen dat de handel in emissierechten zou worden doorkruist. De minister stelt in de Memorie van Toelichting dat het nuttig effect van de ETS-richtlijn in dit geval intact blijft omdat de CO2-reductie door de maatregel zou uitkomen op slechts enkele tienden van procenten van het totaal aantal emissierechten in Europa. Met deze argumentatie kan in wezen elke denkbare maatregel worden gerechtvaardigd. Het wezen van de handel in emissierechten wordt door de maatregel dus wel aangetast.
productiebeperking en leverings(on)zekerheid energie
De gevolgen van de productiebeperking voor de leveringszekerheid in Nederland lijken ook niet voldoende onderzocht. De minister wijst in de Memorie van Toelichting op een onderzoek uitgevoerd door TenneT, waaruit blijkt dat (alleen) het tijdelijk of definitief uit bedrijf nemen van de kolencentrales in 2021 per direct zou leiden tot importafhankelijkheid en daarmee tot leveringsonzekerheid. Bij de voorgestelde productiebeperking zou die leveringsonzekerheid er volgens de minister niet zijn. De minister wijdt echter geen overweging aan de mogelijke neveneffecten, zoals de technische gevolgen van de maatregel voor de mogelijkheid om de centrales in bedrijf te houden op slechts 35% van het vermogen of de omstandigheid dat het voor de exploitant nu economisch onhaalbaar zou kunnen blijken om de kolencentrales in de komende jaren nog in bedrijf te houden. Dan is de beschikbaarheid van die 35% van het opgestelde vermogen van de kolencentrales niet gewaarborgd en komt de leveringszekerheid in de komende jaren dus wel degelijk in gevaar.