Extern salderen: Afdeling kadert gebruik van stikstofruimte voor gebiedsontwikkeling nader in

Homeira Patang en Jet van Noort van NewGround Law bespreken een recente tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over extern salderen bij stikstofdepositie en tevens wat de gevolgen zijn van deze tussenuitspraak voor de praktijk.

Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | Leestijd: 6 minuten

Inleiding

De huidige staat van de natuur in Nederland heeft de afgelopen jaren gezorgd voor belemmeringen in de vergunningverlening ten hoeve van ruimtelijke ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor de natuurwaarden ter plaatse als gevolg van bijvoorbeeld de depositie van stikstof. Eén van de maatregelen waar in de praktijk gebruik van wordt gemaakt om ruimtelijke ontwikkelingen toch vergund te kunnen krijgen is extern salderen. Extern salderen kan slechts worden toegepast indien aan bepaalde vereisten wordt voldaan. Eén van die vereisten is het zogenaamde additionaliteitsvereiste. Het additionaliteitsvereiste leidde in de praktijk tot een belemmering om extern te kunnen salderen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling‘) heeft op 14 februari 2024 een tussenuitspraak gewezen waarin de Afdeling nader invulling geeft aan onder andere het additionaliteitsvereiste bij extern salderen. De Afdeling geeft in deze tussenuitspraak invulling aan de wijze waarop het additionaliteitsvereiste getoetst dient te worden.

Extern salderen

De overheid mag op grond van artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn (‘Hrl‘) geen plannen of projecten toestaan die nadelige gevolgen voor natura 2000-gebieden veroorzaken. Bij plannen gaat het om bijvoorbeeld een omgevingsplan in de zin van artikel 4.1 van de Omgevingswet en bij projecten kan gedacht worden aan een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit in de zin van artikel 5.1, eerste lid sub e, van de Omgevingswet.

Een Omgevingsvergunning die betrekking heeft op een Natura 2000-activiteit kan alleen verleend worden als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.^[1]Artikel 8.74, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Ten aanzien van plannen geldt dat deze slechts kunnen worden vastgesteld als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.^[2]Artikel 10.24 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

In het geval de desbetreffende plannen en projecten (‘activiteiten‘) leiden tot toename van stikstofdepositie is vergunningverlening mogelijk met toepassing van bijvoorbeeld extern salderen. Extern salderen is een zogeheten mitigerende maatregel die kan worden ingezet ten behoeve van een beoogde activiteiten. Bij extern salderen wordt de (legale) stikstofdepositie van een bestaande activiteit (saldogever) beperkt of beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling van een nieuwe activiteit (saldonemer).^[3]ABRvS 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3074, r.o. 6 Dit heeft tot gevolg dat de stikstofdepositie van de nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden. Bij extern salderen dient minimaal 30% van de stikstofruimte van de saldogever ten goede van algehele natuurherstel te komen.

Het additionaliteitsvereiste

In de tussenuitspraak zet de Afdeling de voorwaarden voor extern salderen nogmaals op een rijtje. Externe saldering kan als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken indien:

I.   er een directe samenhang bestaat tussen de voorgenomen activiteit en de salderingsmaatregel. De directe samenhang kan tot uitdrukking komen in de intrekking van de vergunning waarmee wordt gesaldeerd of een overeenkomst tussen de saldogever en saldonemer over de overname van stikstofdepositie.

II.   er moet voldoende zijn gewaarborgd dat hervatting van de bedrijfsactiviteiten van de saldogever niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde overgedragen- depositiesaldi;

III.   bij externe saldering in de vorm van een (gedeeltelijke) intrekking van een natuurtoestemming is van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de vergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de saldo-ontvangende activiteit.

Verder dient er ook beoordeeld te worden of de depositiedaling als gevolg van de beëindiging van de activiteiten van de saldogever niet volledig ten goede van natuurherstel dient te komen. Dit wordt ook wel het ‘additionaliteitsvereiste’ genoemd.

De Afdeling heeft in haar eerdere uitspraken over extern salderen en het additionaliteitsvereiste geoordeeld dat een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (voorheen natuurvergunning) alleen op basis van extern salderen kan worden verleend in het geval de afname van de stikstofdepositie als gevolg van het beëindigen van de saldogevende activiteit niet (volledig) nodig is ten behoeve van het maatregelenpakket dat gericht is op (noodzakelijke) depositiedaling.^[4]ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627

Verder heeft de Afdeling de motivering inhoudende dat het saldogevende bedrijf al is afgemeld, wegbestemd, feitelijk niet meer aanwezig is en een beperkte bijdrage zou leveren aan het laten dalen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, onvoldoende geacht om externe saldering als mitigerende maatregel te mogen gebruiken.^[5]ABRvS 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4550

In de tussenuitspraak van 14 februari 2024 heeft de Afdeling het toetsingskader van het additionaliteitsvereiste nader uiteengezet. De Afdeling overweegt dat in de motivering ingegaan dient te worden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit naar het oordeel van de Afdeling dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd, dan wel of de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd, ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord.

De Afdeling kijkt vervolgens naar de inhoud van de beheerplannen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Uit die beheerplannen blijkt niet eenduidig hoe groot en binnen welke termijn de afname van de stikstofdepositie moet worden gerealiseerd. De Afdeling gaat er voor deze gebieden vanuit dat aan de instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden kan worden voldaan als aannemelijk is dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. Hierom hoeft niet vast te worden gesteld om welke daling in kwantitatieve zin en binnen welke termijn het gaat. Relevant is dat aannemelijk is dat een (blijvende) daling wordt gerealiseerd.

In de onderhavige zaak was dat aannemelijk omdat uit gegevens uit AERIUS Monitor blijkt dat de stikstofdepositie tussen 2018-2020 is gedaald en dat deze daling zich zal voortzetten. Verder zijn in deze zaak in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof een reeks aan maatregelen opgenomen die kort gezegd gericht zijn op het sterker maken van de natuur. De Afdeling acht het aannemelijk dat deze maatregelen hebben bijgedragen aan een daling en zullen blijven bijdragen aan een daling van de stikstofdepositie in de relevante Natura 2000-gebieden. Hiermee staat volgens de Afdeling voldoende vast dat de saldogevers niet nodig zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in deze gebieden te waarborgen.

Conclusie

Voor de praktijk is deze tussenuitspraak een positieve ontwikkeling. De Afdeling heeft een kader geschetst aan de hand waarvan beoordeeld kan worden op welke wijze het bevoegd gezag kan motiveren dat de stikstofdepositie van de saldogever toch niet ingezet hoeft te worden ten behoeve van de algehele verbetering van de overbelaste natuurgebieden, en gebruikt kan worden om nieuwe projecten mogelijk te maken.

---