Pim Oremans en Tine Leemans-van Koten beantwoorden de vraag: wat betekent het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (de commissie Remkes) voor de Omgevingswet?
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken; een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Hoewel op 1 april 2021 duidelijk is geworden dat de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2021 niet doorgaat en wordt uitgesteld tot 1 januari 2022, heeft de minister benadrukt dat afstel niet aan de orde is.
Wat staat er in het eindadvies?
Vorige week maandag (8 juni 2020) presenteerde voorzitter Remkes van het Adviescollege Stikstofproblematiek het eindrapport Niet alles kan overal over een aanpak voor het prangende stikstofprobleem. Minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft gisteren (17 juni 2020) aan de Tweede Kamer laten weten diverse adviezen over te willen nemen. Eerder volgden adviezen voor de korte termijn (zoals de snelheidsverlaging op snelwegen naar 100 km/u, bemesten en beweiden in 2020 en het luchtvaartadvies), en in dit rapport staan juist adviezen voor een structurele aanpak voor de lange termijn.
De conclusies van Remkes zijn hard: het kabinet doet te weinig (vooral in de landbouw heeft het kabinet minder stringente doelen voorgesteld dan Remkes nodig acht), maakt opnieuw dezelfde fouten als met de PAS en er ‘lijkt sprake van het zoeken naar rek en ruimte’. Vorige maand werd de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voor internetconsultatie opengesteld, maar daarin wordt niet verder gegaan dan 26 procent stikstofreductie in tien jaar. Remkes adviseert echter maatregelen te nemen ter herstel van Natura2000-gebieden, én maatregelen om de stikstofuitstoot terug te brengen tot onder de grens van de kritische depositiewaarde. Het belangrijkste uitgangspunt daarbij is dat in 2030 de stikstofdepositie gereduceerd moet zijn tot 50% van het huidige niveau (2019). Daarnaast moet het vrijwillige karakter van veel maatregelen, de vrijblijvendheid, eraf. Het behalen van de natuurdoelen en de reductie van stikstofuitstoot moeten wettelijk worden vastgelegd met een resultaatsverplichting en zo juridisch afdwingbaar worden.
Voor de bouwsector staan ook positieve noten in het rapport. Deze categorie levert slechts een bijdrage van 0,6% van de totale depositie op stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden. Remkes beveelt voor de bouw aan dat er voor tijdelijke emissies van bouwactiviteiten voldoende ruimte beschikbaar moet worden gemaakt, zodat deze activiteiten niet langer onderworpen hoeven te worden aan gedetailleerde depositieberekeningen. Dan kan er voor tijdelijke emissies in de bouw een drempelwaarde komen, waar volgens Remkes prioriteit aan moet worden gegeven. De bouwsector kan wel een bijdrage leveren aan een significante reductie van NOx -emissies door versneld over te gaan naar materieel, bouwlogistiek en bouwmaterialen met lage emissies.
Hoe werken deze maatregelen door in de Omgevingswet?
De voorgestelde maatregelen zijn slechts een advies. Gelet op de voorgestelde Wet stikstofreductie en natuurverbetering (die volgens Remkes dus niet voldoende is) is nog niet zeker in hoeverre de aanbevelingen exact worden overgenomen door de wetgever. Als de maatregelen echter doorgang vinden, wordt de Omgevingswet hét instrument waarmee de stikstofreductie moet worden bereikt. Remkes adviseert echter om de doelstelling voor 2030 nog vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet met prioriteit wettelijk vast te leggen in de Wet natuurbescherming. Vervolgens moet de verplichting worden ingebed in de Omgevingswet. In de brief aan de Kamer van gisteren heeft minister Schouten laten weten in elk geval een dergelijke resultaatverplichting wettelijk vast te willen leggen. Of die ook daadwerkelijk 50% reductie gaat inhouden laat zij vooralsnog in het midden.
Het is van belang om op te merken dat de Wet natuurbescherming, maar ook de Omgevingswet, niet voorziet in een tot het beherend orgaan (gemeente, provincie, e.d.) gerichte resultaatverplichting om doelstellingen zoals de voorgestelde 50% stikstofdepositiereductie te bereiken. Dat is wel het advies van de commissie Remkes. Vervolgens moet het op basis van een gebiedspecifieke maatwerkaanpak aan gemeenten en provincies zijn om in kaart brengen wat de lokale opgaven zijn, en om uit te werken welke maatregelen en normen hierbij passen. In het zogenoemde Programma Nationale Natuurdoelstellingen moeten voor deze aanpak bindende kaders worden geformuleerd. Het rapport zegt hierover: “De provincies zijn verantwoordelijk voor deze gebiedspecifieke aanpak, binnen de algemene kaders die het Rijk vaststelt. De nationale reductie wordt daarbij door het Rijk vertaald naar de opgave per provincie. Er dient wettelijk te worden vastgelegd dat provincies, binnen hun verantwoordelijkheden, gehouden zijn uitvoering te geven aan het Programma Nationale Natuurdoelstellingen, binnen de in dat programma gegeven kaders. De minister moet de bevoegdheid krijgen om, indien uitvoering niet binnen de gestelde kaders plaatsvindt, aanwijzingen te geven aan de provincie(s) die het betreft, naast de mogelijkheid om de kaders aan te scherpen.” Dergelijke kaders kunnen natuurlijk bij uitstek worden gesteld middels het omgevingsplan of het programma.
Tot slot
In zoverre vormt de Omgevingswet dus de sleutel tot de uitvoering van de adviezen van het Adviescollege Stikstofproblematiek. Wij juichen in elk geval het advies toe dat stikstofruimte wordt gereserveerd zodat voor tijdelijke stikstofdepositie in de bouw een drempelwaarde kan worden ingevoerd. Daardoor zal de bouw minder worden beknot door regeldruk, terwijl de natuurwaarden die de stikstofregels beogen te beschermen daar niet onder zullen lijden. Bovendien zal er voor alle sectoren een opdracht blijven om bij te dragen aan een reductie van de stikstofdepositie.
Deze blog is eerder verschenen op Vastgoedjournaal.