Jos Webbink en Pim Oremans van NEWGROUND gaan in op belangrijke recente rechtspraak over de voorbereiding van besluiten en het recht om hiertegen beroep in te stellen. Zij kijken ook vooruit naar de gevolgen hiervan op de Omgevingswet.
Deze blog verscheen op Vastgoedjournaal | leestijd: 7 minuten
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wetten en regels op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. De invoering van de Omgevingswet is al meermalen uitgesteld. Zoals het er nu naar uitziet zal de Omgevingswet op zijn vroegst medio 2022 in werking treden. De minister heeft benadrukt dat afstel niet aan de orde is. Om u goed voor te bereiden op de inwerkingtreding, zullen wij op deze plaats wekelijks een vraag beantwoorden ten aanzien van de Omgevingswet.
Twee routes naar de bestuursrechter
Door een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg zijn er sinds begin 2021 meer mogelijkheden gekomen om bij de bestuursrechter te procederen tegen besluiten in het omgevingsrecht. Dat zit als volgt. Er zijn in Nederland twee belangrijke routes die kunnen leiden naar een procedure bij de bestuursrechter. In de ‘reguliere’, meest voorkomende procedure, moet een belanghebbende die het niet met een besluit eens is, hiertegen eerst (op tijd) bezwaar maken. Het bestuur neemt dan een beslissing op dit bezwaar. Als de belanghebbende het nog steeds met het bestuur oneens is, kan hij/zij tegen dit besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Als de een belanghebbende niet of niet op tijd bezwaar heeft gemaakt, is de route naar een beroepsprocedure bij de bestuursrechter afgesloten.
De tweede route loopt via de ‘uniforme openbare voorbereidingsprocedure’ (ook wel ‘uitgebreide’ procedure). Deze route kent geen bezwaarfase. In deze procedure maakt het bestuursorgaan eerst een ontwerpbesluit, dat ter inzage wordt gelegd. Als het een omgevingsrechtelijk besluit betreft mag vervolgens iedereen over dit besluit een zienswijze indienen. Daarna neemt het bestuur een definitief besluit, waarin als het goed is rekening is gehouden met de reacties op het ontwerpbesluit. Belanghebbenden die het niet met dit besluit eens zijn kunnen hiertegen in beroep bij de bestuursrechter, mits zij een zienswijze op het ontwerpbesluit hebben gegeven. Ook is van belang dat belanghebbenden bij de bestuursrechter alleen kunnen klagen over onderdelen van het besluit waarvoor zij reeds in de zienswijzefase aandacht hebben gevraagd.
Vaker beroep mogelijk na uitspraak Europees Hof
In het zogeheten ‘Varkens in Nood’-arrest bepaalde het Hof van Justitie in Luxemburg dat de Nederlandse regeling van de uitgebreide procedure in het omgevingsrecht in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag regelt onder meer de toegang tot de rechter in milieuzaken. Als gevolg van dit arrest moeten de Nederlandse bestuursrechters de uitgebreide voorbereidingsprocedure in omgevingsrechtelijke zaken anders gaan toepassen. Het belangrijkste verschil is dat van partijen niet meer kan worden verlangd dat zij een zienswijze hebben geven op het ontwerpbesluit, als voorwaarde om een beroep te kunnen doen op de rechter. Ook als je geen zienswijze hebt gegeven, kun je dus beroep instellen tegen het uiteindelijke besluit. De hoogste Nederlandse bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, heeft onlangs geoordeeld dat zelfs partijen die geen rechtstreeks belang hebben bij een besluit én geen zienswijze hebben ingediend, alsnog tegen dit besluit in beroep kunnen. Ook is een gevolg van Luxemburgse jurisprudentie dat partijen in beroep kunnen klagen over alle onderdelen van een besluit, ook als zij hieraan geen aandacht besteed in hun zienswijze over het ontwerpbesluit.
Kort gezegd: als de uitgebreide procedure van toepassing is op een besluit, kan iedereen tegen alle onderdelen van dat besluit in beroep komen ongeacht of men belanghebbende is, en ongeacht of zij een zienswijze hebben ingediend. Daarmee is de toegang tot de bestuursrechter een stuk groter geworden, en is dus als geen zienswijzen zijn ingediend nog niet zeker dat bijvoorbeeld een vergunning dan onherroepelijk is geworden.
Wetswijziging?
De rechtspraak van het Hof nodigt uit tot strategisch procederen. Tot voor kort was een partij min of meer gedwongen om in de zienswijzeprocedure de kaarten op tafel te gooien, om te voorkomen dat het recht verspeeld werd om in beroep te gaan (al dan niet tegen bepaalde onderdelen van het besluit). Als gevolg daarvan kon het bestuursorgaan bij het opstellen van het definitieve besluit rekening houden met de naar voren gebrachte bezwaren – met een grotere kans dat het definitieve besluit goed zou kloppen en door de bestuursrechter in stand werd gelaten. Nu kunnen tegenstanders van een besluit hun kruit drooghouden. Dit zal waarschijnlijk toe leiden dat meer besluiten gaan sneuvelen bij de bestuursrechter.
Een extra zorg daarbij is dat juist belangrijke en ingrijpende besluiten worden voorbereid met uitgebreide procedures (denk aan grote infrastructurele projecten, wijzigingen van bestemmingsplannen, ingrijpende afwijkingen van bestemmingsplannen, milieuvergunningen en dergelijke). De verwachting is dat de wetgever gaat proberen om de gevolgen van het arrest in te dammen. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door de reguliere bezwaar- en beroepsprocedure op veel grotere schaal in het omgevingsrecht in te voeren, en daarbij voortijdig inspraakmogelijkheden te geven.
Voorbereidingsprocedures in de Omgevingswet
In de Omgevingswet zal de uitgebreide procedure sowieso een kleinere rol gaan spelen. De reden hiervoor is de beslistermijn: in het geval van de reguliere procedure bedraagt de beslistermijn acht weken; in het geval van de uitgebreide procedure bedraagt de beslistermijn maar liefst een halfjaar. De wetgever vindt het belangrijk dat – zeker in relatief eenvoudige zaken – de burger niet een halfjaar of zelfs langer op een beslissing moet wachten. Uitgangspunt in de Omgevingswet is daarom dat alle omgevingsvergunningen zullen worden verleend met de reguliere procedure. Wel kunnen aanvrager en bestuursorgaan met elkaar afspraken dat de uitgebreide procedure zal worden gevolgd, bijvoorbeeld als zij het belangrijk vinden dat er veel inspraakmogelijkheden komen.
Voor de praktijk is vermoedelijk het belangrijkste verschil met het huidige omgevingsrecht dat de omgevingsvergunning van het afwijken van het bestemmingsplan straks niet meer zal worden voorbereid via de uitgebreide procedure. Het is afwachten of dit in de praktijk tot snellere doorlooptijden zal leiden, omdat de aanvrager van een dergelijke vergunning meestal diverse onderzoeken (bijvoorbeeld een geluidsonderzoek of een verkeersonderzoek) moet laten uitvoeren om te laten zien dat zijn plannen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Zolang niet al deze onderzoeken zijn uitgevoerd staat de beslistermijn voor het bestuursorgaan stil. Het is dus de vraag of er in de praktijk veel tijdwinst zal worden geboekt. Gezien de recente Europese rechtspraak over de uitgebreide procedure mogen we in ieder geval verwachten dat deze procedure er ook onder de Omgevingswet anders uit zal komen te zien.