Projectontwikkeling en participatie
In dit blog bespreken Homeira Patang en Jet van Noort de al dan niet verplichte participatie bij projectontwikkeling.
Dit blog werd gepubliceerd op Vastgoedjournaal | leestijd: 6 minuten
De inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is alweer meer dan één jaar geleden. Eén van de onderwerpen die de gemoederen voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet bezighield was het onderwerp “participatie’’. De definitie van participatie die in de Omgevingswet gegeven wordt, is als volgt: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (…) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.’ De Omgevingswet verplicht kort gezegd overheden om bij bepaalde ruimtelijke besluitvorming, zoals plannen en besluiten, aan (burger)participatie te doen. Daarnaast bevat de Omgevingsregeling in artikel 7.4 een plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven of en zo ja, op welke wijze, participatie heeft plaatsgevonden. Ook moeten de resultaten van de eventuele participatie worden aangeleverd bij de aanvraag. Voor de vastgoedpraktijk rijst daarom de vraag in hoeverre een verplichting bestaat voor initiatiefnemers van projectontwikkelingen om participatie mogelijk te maken.
De voorzieningenrechter heeft zich het afgelopen jaar diverse malen over deze rechtsvraag uitgelaten. In dit blog zetten wij een aantal belangrijke lessen voor de praktijk op een rij.
Wanneer is participatie georganiseerd door een initiatiefnemer onder de Omgevingswet niet verplicht?
De voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland heeft op 23 augustus 2024 heeft geoordeeld dat participatie georganiseerd door een initiatiefnemer in beginsel niet verplicht is. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is volgens de voorzieningenrechter dat participatie georganiseerd door de initiatiefnemer (in dit geval vergunninghouder) bij omgevingsvergunningen vrijwillig is. De gemeenteraad kan echter gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. In deze zaak had de gemeente Rheden op dit punt niets vastgesteld, waardoor vergunninghouder voor dit project niet verplicht aan participatie heeft moeten doen.
Ook in een andere kwestie met betrekking tot de verlening van een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag op 13 september 2024 geoordeeld dat geen sprake was van verplichte participatie omdat de gemeenteraad een dergelijke vergunning niet had opgenomen in het vastgestelde gemeentelijke participatiebeleid. Hierom kon volgens de voorzieningenrechter geen sprake zijn van verplichte participatie.
Wanneer is participatie georganiseerd door een initiatiefnemer onder de Omgevingswet wel verplicht en wat is voldoende participatie?
In bovenstaande zaken oordeelde de voorzieningenrechter dat de initiatiefnemer van een project niet verplicht was participatie te organiseren. De voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland heeft zich in een uitspraak van 29 augustus 2024 uitgelaten over de vraag wanneer een initiatiefnemer wel verplicht is participatie te organiseren en wanneer er sprake is van onvoldoende participatie. Participatie is verplicht indien de gemeenteraad voor de aan de orde zijnde vergunningen participatie verplicht heeft gesteld. De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is, zoals hierboven reeds toegelicht.
Ten aanzien van de vraag wanneer er bij verplichte participatie sprake is van onvoldoende participatie, constateert de voorzieningenrechter dat de wetgever niet heeft bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie. De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt van de aard van het project en de impact op de omgeving af wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. In bovenstaande zaak heeft de initiatiefnemer een gesprek met de direct omwonenden gevoerd en is er per e-mail contact met de omwonenden geweest. De voorzieningenrechter oordeelt dat dit gelet op de aard en inhoud van de verleende omgevingsvergunning-BOPA (voor het toestaan van kamerbewoning) voldoende is. Dat dit op het initiatief van de omwonenden is gebeurd, maakt dat niet anders.
In een andere kwestie waarin een verleende omgevingsvergunning-BOPA voor het huisvesten van een alleenstaande minderjarige vreemdeling ter discussie stond, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam op 15 oktober 2024 geoordeeld dat vergunninghouder in dit geval voldoende aan participatie heeft gedaan. Vergunninghouder had namelijk een informatieavond voor omwonenden georganiseerd. Dit acht de voorzieningenrechter voldoende omdat in de Omgevingswet volgens de voorzieningenrechter geen eisen worden gesteld aan de wijze waarop aan participatie moet zijn vormgegeven. Verder oordeelt de voorzieningenrechter dat draagvlak geen voorwaarde is om een ontwikkeling mogelijk te maken.
Tot slot heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant op 29 oktober 2024 geoordeeld in een kwestie die betrekking had op een verleende omgevingsvergunning-BOPA ten behoeve van het vestigen van een sportschool dat vergunninghouder voldoende participatie heeft georganiseerd. In deze kwestie heeft vergunninghouder een document genaamd “Omgevingsdialoog” overgelegd aan het college van burgemeester en wethouders en aan omliggende bedrijven een brief verzonden met informatie en het verzoek om bij vragen contact op te nemen. De voorzieningenrechter oordeelt dat in de Omgevingswet geen eisen zijn gesteld aan participatie. Het college heeft in deze zaak aangegeven dat er geen beleid is vastgesteld over de eisen aan een omgevingsdialoog. Het versturen van een brief is volgens de voorzieningenrechter een (eenzijdig) begin van een dialoog. De voorzieningenrechter merkt op dat het beter was geweest om actiever informatie en meningen op te halen, maar ziet geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen omdat de bezwaarfase zich ook leent voor een uitwisseling van informatie en standpunten. Er was dus voldoende sprake van participatie.
Conclusie
Uit bovenstaande uitspraken van de voorzieningenrechter over (verplichte) participatie georganiseerd door initiatiefnemers van projecten kunnen de volgende lessen getrokken worden:
- het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen in beginsel vrijwillig is;
- de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Participatie is in dit geval wel verplicht;
- in gevallen waarin participatie bij beleid verplicht is gesteld moet de participatie enige betekenis hebben. De wetgever heeft niet bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie. Het hangt van de aard van het project en de impact op de omgeving af wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden;
- de aanwezigheid van draagvlak gedurende de participatie is geen voorwaarde om een ontwikkeling mogelijk te maken.
Om te voldoen aan de geldende wet- en regelgeving omtrent participatie bij projectontwikkeling is de belangrijkste conclusie voor de praktijk om per project te bezien of de betreffende gemeente participatie als verplichting heeft aangemerkt bij het aanvragen van een omgevingsvergunning. Indien dit het geval is, moet bekeken worden hoe voor het specifieke project voldoende participatie kan worden georganiseerd, aan de hand van de aard van het specifieke project en de impact op de omgeving.
Voor advies of vragen over dit onderwerp, kunt u contact opnemen met Homeira Patang en Jet van Noort.