Welmoed Willemsen, Maria Bouwman en Pieter van der Woerd bespreken de algemene zorgplicht onder de Omgevingswet.
De Omgevingswet vervangt alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving (o.a. ruimtelijke ordening, milieu en natuurbescherming). Onder het motto “eenvoudig beter” zullen 40 wetten en 120 AMvB’s worden gebundeld in één wet en vier AMvB’s. Dat zou het omgevingsrecht inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in het gebruik maken en zorgen voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, meer flexibiliteit en afwegingsruimte voor lokale overheden en snellere besluitvorming. Nadat de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet eerder met een jaar was uitgesteld tot 1 januari 2022, is de beoogde inwerkingtredingsdatum opnieuw verplaatst. De huidige planning is inwerkingtreding op 1 juli 2022. Dit zou volgens de minister het Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoeringsorganisaties meer ruimte geven om de implementatie van de wet op een zorgvuldige en verantwoorde wijze af te ronden.
Zorgplicht
In de nieuwe Omgevingswet is in artikel 1.6 een zogeheten algemene zorgplicht opgenomen, welke ook voor vastgoedontwikkelingen van belang is. Deze luidt als volgt: “Een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving.”
Naast deze algemene zorgplicht bevat de Omgevingswet ook specifieke zorgplichten, bijvoorbeeld de zorgplicht ten aanzien van milieubelastende activiteiten in artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal“). Deze specifieke zorgplichten blijven in deze blog buiten beschouwing.
Het opnemen van een zorgplicht in de wet is geen nieuw fenomeen. Zo is in artikel 1.1a, eerste lid Wet milieubeheer de volgende zorgplicht opgenomen: “een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht”. Deze zorgplicht is slechts van belang in die gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wet milieubeheer er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. De specifieke bepaling gaat dus voor de algemene zorgplicht, die bovendien slechts in een klein aantal situaties van belang is.
Een ieder: belang van eigen verantwoordelijkheid
In de Omgevingswet is een grote rol weggelegd voor de “eigen verantwoordelijkheid” van burgers en bedrijven. De term komt in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet maar liefst achttien keer voor. Een belangrijk doel van de Omgevingswet is dan ook om te “voorkomen dat activiteiten van enkelen nadelige gevolgen hebben of kunnen hebben voor velen”. De verantwoordelijkheid voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit is niet een exclusieve zaak van de overheid, maar ieders verantwoordelijkheid. Weliswaar kan nu ook gehandhaafd worden als een partij zich niet aan omgevingswetgeving houdt, maar artikel 1.6 Omgevingswet haalt de eigen verantwoordelijkheid letterlijk naar voren en roept op om ook zonder (dreigende) handhaving zorg te dragen voor de omgeving. Vandaar dat de zorgplicht zich tot “een ieder” richt. Onder “een ieder” worden burgers, bedrijven en overheden (in geval van feitelijk handelen) verstaan.
Voldoende zorg: begrenzing plicht
Artikel 1.6 Omgevingswet verplicht eenieder tot het dragen van voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving. De zorgplicht is dus een minimumnorm. Een belangrijke nuance op de zorgplicht is te vinden in de memorie van toelichting op de Omgevingswet: “burgers, bedrijven en overheden […] zijn in beginsel vrij te bepalen welke mate van zorg zij voldoende achten”. Voorbeelden die worden genoemd zijn “milieuzorgsystemen” of “maatschappelijk verantwoord ondernemen”. De zorgplicht lijkt hiermee hoofdzakelijk een uitnodiging om na te denken over de impact van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Dit blijkt ook uit de in de memorie van toelichting genoemde functies van de zorgplicht, namelijk “bewust maken”, het bieden van een “leidraad voor gedrag” en een “maatstaf voor de beoordeling” daarvan, en pas in de laatste plaats het bieden van een “rechtvaardigingsgrond” voor bestuursrechtelijke handhaving in het geval van een onmiskenbare strijd met de zorgplicht. Of artikel 1.6 Omgevingswet breed kan worden ingezet om specifieke maatregelen af te dwingen, zal moeten blijken wanneer de Omgevingswet in werking treedt. Op basis van de wetsgeschiedenis is dit evenwel niet waarschijnlijk.
Fysieke leefomgeving: uitbreiding reikwijdte
De zorgplicht van artikel 1.6 Omgevingswet richt zich op de fysieke leefomgeving. In tegenstelling tot “voldoende zorg” is dit wél een verstrekkend begrip. Op grond van artikel 1.2, tweede lid van de Omgevingswet omvat de fysieke leefomgeving in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Hiermee is de reikwijdte van de zorgplicht groter dan de huidige zorgplichten voor het milieu (Wet milieubeheer), bouwwerken (Woningwet), de bodem (Wet bodembescherming en Waterwet) en de zogeheten “natte rijkswaterstaatswerken” (Waterbesluit). De zorgplicht omvat de veiligheid van de gehele fysieke leefomgeving, en omvat met betrekking tot bouwwerken niet alleen de veiligheid en gezondheid, maar ook de omgevingskwaliteit. Hiermee worden onder meer architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit en landschapskwaliteit bedoeld. Het is onder de Omgevingswet dus nog belangrijker om hiermee rekening te houden, bijvoorbeeld bij vastgoedontwikkelingen.
Verhouding tot andere zorgplichten
De zorgplicht uit de Omgevingswet vervult een “vangnetfunctie” wanneer er geen specifieke zorgplicht is opgenomen in decentrale of rijksregels. Handhaving op grond van artikel 1.6 Omgevingswet vindt dan ook slechts plaats bij onmiskenbare strijd met de zorgplicht. Strafrechtelijke handhaving is, zo blijkt uit de memorie van toelichting, niet mogelijk. De wetgever spreekt van een “beperkte, maar nuttige functie” voor het artikel. Waar een zorgplicht als die van artikel 13 Wet bodembescherming tegenwoordig vaak met succes wordt toegepast bij handhaving door het bevoegd gezag, ligt het zwaartepunt van artikel 1.6 Omgevingswet met name bij de signaalfunctie.
Conclusie
Artikel 1.6 Omgevingswet bevat een zorgplicht voor burgers, bedrijven en – bij feitelijk handelen – overheden. De zorgplicht houdt in dat voldoende zorg gedragen moet worden voor de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving is een zeer breed begrip dat in de Omgevingswet regelmatig terugkomt. Wat voldoende zorg inhoudt, is aan de burger of het bedrijf zelf om te bepalen.
Dat de wetgever burgers en bedrijven bewust wil maken van de noodzaak om op een goede manier met het milieu en de omgeving om te gaan, is een nobel streven. De vraag is wel, of een wettelijke plicht daarvoor het juiste middel is. Enerzijds wordt de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid: burgers, bedrijven en overheden mogen zelf bepalen wat “voldoende zorg” is. Anderzijds kan het bevoegd gezag volgens de wetgever in bepaalde gevallen wél handhavend optreden op grond van artikel 1.6 Omgevingswet. Dit staat met het oog op de rechtszekerheid op gespannen voet met elkaar, zeker nu de wetgever niet toelicht wat er moet gebeuren indien een partij meent voldoende zorg te hebben betracht, maar het bevoegd gezag dit anders ziet.